姜明安:论监察法的立法目的与基本原则

选择字号:   本文共阅读 689 次 更新时间:2018-09-07 19:21:57

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姜明安 (进入专栏)  
对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查”。在监督检查过程中,发现公职人员在依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守方面存在问题,有违纪违法情事,自然要对之进行惩戒,但同时也要对之进行教育,使之自觉纠正违纪违法行为,并且今后不再违反。此外,“惩戒与教育相结合”这一原则中的“教育”,不仅是指对违纪违法公职人员的特定教育,也指对其他公职人员的一般教育,即通过对违纪违法公职人员的惩戒,以教育其他公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业和培养良好的道德操守。

   这一原则中的“宽严相济”是指对公职人员的惩戒,要全面考虑违纪违法公职人员行为的性质、目的、动机、手段、对社会的危害等诸多情节,该严则严,该宽则宽,不能一味严惩。一味严惩既不符合现代法治的要求,也不利于教育违纪违法者,达到反腐败的治本之效。

   (九)标本兼治、综合治理原则

   本项原则的法条表述是:“国家监察工作坚持标本兼治、综合治理,强化监督问责,严厉惩治腐败,深化改革、健全法治,有效制约和监督权力;加强法治道德教育,弘扬中华优秀传统文化,构建不敢腐、不敢腐、不想腐的长效机制”。这一原则主要包括三项内容:一是加强监督问责,严厉惩治腐败,强化不敢腐的震慑;二是深化改革、健全法治,有效制约和监督权力,扎牢不能腐的笼子;三是加强法治道德教育,弘扬中华优秀传统文化,增强不想腐的自觉。“不敢腐”主要解决治标的问题;“不能腐”和“不想腐”主要解决治本的问题。习近平总书记在“十九大报告”中指出:“腐败是我们党面临的最大威胁。只有以反腐败永远在路上的坚韧和执着,深化标本兼治,保证干部清正,政府清廉,政治清明,才能跳出历史周期率,确保党和国家长治久安。当前,反腐败斗争形势依然严峻复杂,巩固压倒性态势、夺取压倒性胜利的决心必须坚如磐石。要坚持无禁区、全覆盖、零容忍,坚持重遏制、强高压、长震慑,坚持受贿行贿一起查,坚决防止党内形成利益集团。在市县党委建立巡察制度,加大整治群众身边腐败问题力度。不管腐败分子逃到哪里,都要缉拿归案、绳之以法。推进反腐败国家立法,建设覆盖纪检监察系统的检举举报平台。强化不敢腐的震慑,扎牢不能腐的笼子,增强不想腐的自觉,通过不懈努力换来海晏河清、朗朗乾坤。”[19]

   关于反腐败“标本兼治、综合治理”的原则,笔者认为治本有着特别重要的意义。尽管在反腐败斗争形势严峻的当下,高压治标不可或缺。要特别注重法治反腐和制度反腐。

   笔者认为反腐对策最重要者有四:其一,惩治反腐。即古时所谓“以刑去刑”,今时可谓“以惩抑腐”,通过严厉惩罚,使为官者“不敢腐”;其二,教化反腐。即古时所谓“灭心中贼”,今时可谓“净化灵魂”,通过理想信念教育,使为官者“不想腐”;其三,激励反腐。国外谓“高薪养廉”,我国谓“奖罚分明”,通过能上能下和提高地位待遇,使为官者“不思腐”;第四,法治反腐(制度反腐)。亚里士多德谓以法律“消除兽欲”,去除腐败,习近平谓“把权力关进制度的笼子里”,通过建立完善的法制,使为官者“不易腐”、“不能腐”。

   要解决腐败问题,这些对策一个也不能少。但是法治反腐、制度反腐最具有治本的功效。

   关于法治反腐、制度反腐的基本路径和主要措施,第一是要对现实情况进行调查,梳理腐败的主要形式和类别。有的腐败发生在干部提拔、晋升环节、属于买官卖官性质的腐败;有的发生在行政许可、行政审批等履行公务活动的环节,属于设租寻租性质的腐败;有的发生在官员八小时工作时间之外,属于私生活性质的腐败。腐败类型是多种多样的,不能一个制度解决所有类型的腐败。所以首先要进行调查,把腐败各种类型梳理清晰。我们在制定制度前,要先搞清楚目前到底有多少种形式的腐败,多少种类型的腐败,把底数搞清楚,把情况弄明白,然后再来探讨应对和解决每一种类型腐败的办法和制度。第二个基本路径是要进行分析,找寻、发现形成和产生各种腐败的原因,然后才能对症下药。腐败有很多种原因,你开一个方子肯定解决不了所有的问题。中央提出的八项规定能解决一些腐败问题,中央规定的官员家庭财产申报、核查、公开制度也能解决一些问题,但是都不能解决所有的腐败问题。第三个基本路径是要进行研究、探讨古今中外治理腐败的各种药方。这些药方都要把它拿出来研究一番,看哪一种药方可以解决哪些腐败问题。第四个基本路径是要进行制度设计。根据现实中国国情对反腐进行顶层设计、宏观设计和具体的制度设计。顶层设计作为一种高层设计,既要考虑横向的层面,还要考虑纵向的层面;宏观设计可以不从考虑解决某一具体问题出发,而是通盘考虑诸如政治、经济、文化等整体架构的问题,要考虑整体性的相互联系;在顶层设计和宏观设计之下才是具体制度设计的问题。没有顶层设计和宏观设计,单纯进行具体制度设计可能事倍功半。顶层设计、宏观设计、具体制度设计是我们反腐应遵循的一个基本路径。

   反腐必须标本兼治,我们在当下应当主要采取的措施是:

   其一,坚持全面从严治党,建立和完善对各级党组织与工作部门行使公权力的监督、制约机制。公权力是国家机关行使的权力,但中国共产党是国家的领导,执政党直接行使部分国家公权力,如党管干部、党管军队、党管重大决策等。有权力必须要有监督,没有监督、制约的权力必然导致滥用和腐败。目前党的纪律监督和监察监督可以形成重要的制约,但光有这种制约还是不够的,如果没有民主法治的保障,还难以完全避免腐败的产生。即使是纪委监察委,也需要监督——对监督者的监督。现在制定的《监察法》,就设有专门章节作出规定。

   其二,推进政务公开,建立人大会议、党委会议、政府会议(包括全体会议、常务会议、办公会议等)的公开制度。当然,涉及讨论国家秘密、商业秘密和个人隐私事项的会议除外。政务公开一定首先要把人大会议公开,特别是把人大质询、监督官员的会议公开,让官员和人大代表均受到人民的监督。其次,政府、党委的会议也应适度公开,允许媒体适度报道和公民旁听。2017年11月30日,中共中央政治局审议通过了《中国共产党党务公开条例(试行)》,这是党的廉政建设和反腐败的一项重大举措。

   其三,建立和完善官员家庭财产申报、核查和公开制度。这个制度确实涉及面很大,实行起来会很困难。笔者认为这个制度的建立可以分三步走。第一步先核查已经申报的官员的申报是否真实,如发现其中有瞞报、假报的,可以把他们的情况先公布出来。这样,不但对这个瞞报、假报的官员是个震慑,对其他的官员也是个震慑。你一项内容造假,组织就把你整个申报的内容都公布出来。第二步,公开可以先从省部级高官做起。省部级以上的官员人不太多,阻力会小一些,也可以起到很好的示范效应。另外,对于一般官员,可先只公布拟提拔晋升的;第三步,就是通过正式立法规范官员财产的整个申报、核查和公开制度。

   其四,启动人大的质询监督制度。宪法、组织法和人大代表法和《监察法》都规定了质询制度,但全国人大和人大常委会很少启动。地方层面有启动的,但也不多。现在我们有这个制度,不能让它处于休眠状态。推进和鼓励人大代表质询问责,对腐败、失职官员就会形成有力的监督。

   其五,加强和规范媒体和网络对腐败现象、腐败官员、腐败行为的监督。我们媒体对腐败分子和腐败行为的曝光、监督,目前力度还是小了一点。现在有些地方对于媒体报道腐败设置障碍,这是不符合法治要求的。当然我们对媒体的行为也要进行规范,我们要通过法律去确立媒体监督的权限、手段、规则。这样既能够保护新闻监督的自由,又能够保护被监督者的合法权益。网络媒体可以说是上帝赐给我们的反腐利器,我们要很好地加以利用。当然网络媒体反腐也有可能伤害到公民的隐私权,这需要法律来规制,尽量消除网络监督的副作用。

   总之,我们必须认真研究中国国情,精心设计各种反腐制度,并在制度运作过程中不断加以改进完善,使之真正发挥治本作用,同时兼及治标,力争达到标本兼治的最佳效果。

  

   【注释】 *本文系教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“中国特色依宪治国和法治政府建设研究”(16JJD820002)研究基金的资助成果。

   [1]《中华人民共和国监察法》总则共6条,第1条规定本法的立法目的和立法的宪法依据;第2条规定本法的立法指导思想;第3条规定本法的执法机关及其职能,第4至第6条规定本法的基本原则。

   [2]该五项重要意义分别是:其一,是贯彻落实党中央关于深化国家监察体制改革决策部署的重大举措;其二,是坚持和加强党对反腐败工作的领导,构建集中统一、权威高效的国家监察体系的必然要求;其三,是总结党的十八大以来反腐败实践经验,为新形势下反腐败斗争提供坚强法治保障的现实需要;其四,是坚持党内监督与国家监察有机统一,坚持走中国特色监察道路的创制之举;其五,是加强宪法实施,丰富和发展人民代表大会制度,推进国家治理体系和治理能力现代化的战略举措。参见李建国:《关于<中华人民共和国监察法(草案)>的说明》,载2018年3月14日《人民日报》第005版。

   [3]参见姜明安:《制定监察法应力争实现两大目的》,载2017年11月29日《法制日报》第10版。

   [4]参见《监察法》第2条。

   [5]参见《监察法》第8、9条。

   [6]参见《监察法》第4条。

   [7]参见《监察法》第15条。

   [8]参见《监察法》第18-30条。

   [9]参见《监察法》第53-56条。

   [10]参见《监察法》第53条。

   [11]参见《监察法》第36条。

   [12]参见《监察法》第55条。

   [13]参见《监察法》第41条。

   [14]参见《监察法》第43、44条。

   [15]参见《监察法》第40、41条。

   [16]《监察法》第57条规定:“对于监察人员打听案情、过问案件、说情干预的,办理监察事项的监察人员应当及时报告。有关情况应当登记备案。发现办理监察事项的监察人员未经批准接触被调查人、涉案人员及其特定关系人,或者存在交往情形的,知情人应当及时报告。有关情况应当登记备案。”

   [17]《监察法》草案一审稿没有规定这一原则,二审稿虽然规定了这一原则,但仅规定与“司法机关”互相配合、互相制约(监察机关办理职务违法犯罪案件,应当与司法机关互相配合、互相制约),没有包括“执法部门”。

   [18]《宪法》第33条第2款规定:“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”

   [19]引自习近平:《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》第十三部分“坚定不移全面从严治党,不断提高党的执政能力和领导水平”中的“(六)夺取反腐斗争压倒性胜利”这一段。

   【期刊名称】《比较法研究》【期刊年份】 2018年 【期号】 4

  

  

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文章来源:中国法学网

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