朱福惠:国家监察法对公职人员纪律处分体制的重构

选择字号:   本文共阅读 160 次 更新时间:2018-09-07 19:14:06

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朱福惠  

   【摘要】 依据《监察法》的规定,各级监察机关有权对职务违法的公职人员作出政务处分决定,因而政务处分已经取代行政处分,成为监察机关追究公职人员职务违法责任的行政惩戒措施,是监察机关行使监察职能的体现。政务处分本质上仍然属于国家机关内部的纪律处分,受政务处分的公职人员可以依法行使申诉权,要求作出处分的决定机关复审,对复审不服的还可以向作出处分决定的上级监察机关提请复核。为实现政务处分与相关法律法规规定的纪律处分的有效衔接,应当修改《公务员法》等法律法规的规定,将这些法律法规规定的纪律处分统一规定为政务处分,并且明确规定《公务员法》等法律法规规定的处分依据、条件、主体和程序可以适用于监察机关作出政务处分的决定,但必须按照《监察法》的原则和精神对之适当修改,以保障《监察法》与相关法律之间的衔接。

   【中文关键词】 政务处分;党纪处分;职务违法;法律性质;衔接

  

  

   【全文】

   《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)第11条赋予监察机关依法履行监督、调查、处置的职责,有权对违法的公职人员依法作出政务处分决定;《监察法》第45条第2款规定,政务处分决定分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种。依《监察法》之规定,政务处分是监察机关对公职人员的职务违法行为作出的处置决定,从《监察法》的规定来看,政务处分已经代替行政处分,成为监察机关追究公职人员职务违法责任的行政惩戒措施。

   监察体制改革前,追究国家机关工作人员违法违纪责任主要有三种情形:第一种是国家机关工作人员违反行政纪律(也称之为政纪)的行为,应当受到行政纪律处分(即行政处分);第二种是国家机关工作人员是中国共产党党员,其违反党纪政纪的行为既要受党纪处分,同时还要受行政处分;第三种是国家机关工作人员违法失职行为构成犯罪的,依法由司法机关追究刑事责任。由于上述三种处置措施分别由行政监察机关、党的纪律检查机关和检察机关执行,所以,纪法责任由不同的机关追究,往往出现协调机制不顺畅、信息不能共享等问题,影响公权力监督的效果。监察体制改革的目标之一在于通过整合反腐败资源实现纪法衔接,通过设立国家监察委员会实现党内监督与国家监察之间的贯通。因此,监察机关对公职人员的职务违法调查与党的纪检部门的纪律审查同时展开,如果被调查人的职务违法构成犯罪,在监察机关调查终结移送人民检察院审查起诉之前,党的纪律检查机关对党员的违反党的纪律的行为作出党纪处分,国家监察机关对公职人员作出政务处分。政务处分适用于所有职务违法的公职人员,由此产生了为什么要以政务处分代替行政处分,政务处分的性质以及与党纪处分的关系,政务处分与相关法律的衔接等问题,本文从我国纪检监察纪律处分体制的形成与特征出发,通过分析国家机关工作人员纪律处分的涵义与性质,以《监察法》的规定和监察体制改革的原则为依据,论述政务处分与我国公职人员纪律处分体制重构的关系。

  

一、监察体制改革前的双重纪律处分体制


   为了准确理解政务处分的涵义和特征,有必要讨论党纪处分和行政纪律处分在我国法律实践中的形成与发展。《监察法》规定监察机关对职务违法的公职人员作出政务处分决定,在此之前,法律和行政法规规定,国家行政机关工作人员违反行政纪律的行为应当由行政监察机关或者主管机关作出行政纪律处分决定,在有些研究文献中,直接将这种纪律处分称之为政纪处分,认为政纪处分是行政处分和党的纪律处分的合称。而行政处分由行政机关作为处分的主体,党的纪律处分是党的纪律检查机关作为处分的主体,前者适用于行政机关工作人员和事业单位的工作人员,后者则适用于党员以及党员领导干部。此种观点与历史事实并不完全不符,据我国官方文献记载,政纪是历史形成的,我们党早在陕甘宁边区就开始使用这一概念,至今已经75年。[1]中华人民共和国成立以来,在法律和党的文件中,国家机关公职人员的纪律处分,分为行政纪律处分和党纪处分两种,两者分开适用,并不是同一个概念,所以,政纪处分并不是行政纪律处分和党纪处分的统称。

   (一)党纪处分体制的形成与特征

   1.从党的监察委员会监督到纪律检查委员会监督

   党纪处分建立在党的纪律监督机关执行纪律处分的基础之上,中国共产党设立纪律监督机关的历史可以追溯到党的第五次代表大会,从其历史发展阶段来看,可以分为党的监察委员会监督阶段和党的纪律检查委员会监督阶段。

   第一阶段:党的五大至1949年11月中共中央关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定是党的监察委员会监督阶段。党中央第一次设立专门纪律监督机构是1927年4月27日至5月9日召开的党的第五次全国代表大会通过的中国共产党第三次修正章程决议案,该决议案第八章规定监察委员会,第61条规定:“为巩固党的一致及权威起见,在全国代表大会及省代表大会选举中央及省监察委员会”,党的五大选举产生了中央监察委员会。由于党的五大设立的监察委员会因为各种原因未能发挥作用,因此党的六大不再设立中央监察委员会,党的六大通过的中国共产党章程规定党的纪律监督机构是党的各级委员会设立的特别委员会,该特别委员会预先审查党员违犯党纪的问题。但是,由于当时党的组织较为分散,地方党的组织仍然有设立监察委员会的情况,1938年11月6日党的六届六中全会通过的扩大的中央第六次全会关于各级党部工作规则与纪律的决定,该决定规定“各级党的委员会的委员,如有破坏纪律或犯有重大错误时,该委员会或代表会得依其程度之大小决议处分,但必须报告上级党委批准。如有监察委员会者,须经监察委员会审查决定”,可见,当时的地方党委还有监察委员会的设置。1945年4月23日至6月11日召开的中国共产党第七次全国代表大会上通过新党章,专设“监察委员会”一章,设立中央监察委员会和各地方监察委员会。

   第二阶段:1949年11月至现在是党的纪律检察委员会监督阶段。1949年11月中共中央作出关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定,成立中共中央纪律检查委员会,负责维护党的纪律之职责。从此,开始形成党的纪检机关与政府行政监察机关分别设置的双重纪律处分体制。虽然1955年3月中国共产党全国代表会议决定设立中央和地方监察委员会,代替中央和地方各级纪律检查委员会,党的第八次全国代表大会规定党的监察委员会监督党员和党组织遵守党纪。但1978年12月,党的十一届三中全会决定重新设立中央纪律检查委员会,党的第十二次全国代表大会设立中央纪律检查委员会专门实施党纪监督,从此,党的纪律检查机关一直成为党纪监督专责机关。

   2.党纪处分的特征

   党的纪律和纪律处分由党章规定一般原则,由党内法规补充和具体化,形成以党章为核心的纪律监督法规体系。自党的第二次全国代表大会制定第一部党章以来,以后历次修改后的党章或者制定的新党章均规定党的纪律,同时规定违反党的纪律应当受到处分。党的十九大修改中国共产党章程,对党的纪律作出更加严格的规定,规定党的纪律是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规则。党的各级纪律检查委员会是党内监督专责机关。2003年12月中共中央印发的中国共产党纪律处分条例是党的历史上首次以专门党内法规的形式规定党纪处分的主体、对象、种类、程序,同时详细规定党纪处分的适用条件。2015年党中央对该条例予以修订,根据从严治党的原则,明确将违反党纪的行为列举为六类:政治纪律;组织纪律;廉洁纪律;群众纪律;工作纪律和生活纪律,对党员的纪律处分有五种:警告;严重警告;撤销党内职务;留党察看;开除党籍。2016年党的十八届六中全会通过的中国共产党党内监督条例将党的十八大以来严明政治纪律和政治规矩、组织纪律、八项规定等从严治党的实践成果制度化和规范化。

   党的纪律是党章和党内法规规定的纪律准则,党员的党纪处分主要有两种情形:一是党内法规规定的违反党的纪律行为,如违反党章和其他党内法规的行为,违反国家法律、法规的行为,违反党和国家政策、社会主义道德的行为,危害党、国家和人民利益的行为。党员的这些行为严重损害党和人民的利益,违背党的宗旨,应当由党的纪检机关和党组织给予党纪处分。二是党员因违法犯罪受到严厉行政处罚或者被追究刑事责任的,必须受到党纪处分,并且应从重或者加重处分。党纪严于法律,对党员的要求高于公职人员。

   (二)行政纪律处分体制的形成与特征

   我国法律法规对行政纪律处分的规定,在概念上并不统一,行政纪律处分有时被称之为政纪处分,有时被称之为行政处分。政纪处分和行政处分均是行政纪律处分的简称,其基本含义是国家机关工作人员违反行政纪律准则应当受到纪律处分,法律法规将这种纪律处分称之为行政处分。因此,行政纪律处分是国家机关对其工作人员违反行政纪律而追究的行政责任,适用于包括党员和非党员在内的所有国家机关工作人员。

   1.从纪律处分、行政纪律处分到违法违纪处分。

   我国行政纪律处分体制萌芽于陕甘宁边区时期,建国后至监察体制改革前,大致经历两个阶段。

   第一阶段:从建国初至上世纪90年代,法律规定国家行政机关工作人员违反国家纪律应当受到纪律处分。1949年9月27日,中国人民政治协商会议通过了中央人民政府组织法,1949年10月,根据该法第18条之规定设立中央人民政府人民监察委员会,规定人民监察委员会负责监察政府机关和公务人员是否履行其职责。1957年国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定提出国家纪律的概念,将国家行政机关工作人员违反国家纪律所受处分称为纪律处分。该暂行规定指出,国家行政机关工作人员有违法失职行为尚未构成犯罪的,应该予以纪律处分。

   第二阶段:从上世纪90年代至2005年《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)的颁布实施,法律规定国家行政机关工作人员违反政纪或者行政纪律应当受到行政处分。1990年中华人民共和国行政监察条例是新中国成立后首次在法律文件中使用政纪一词,该条例规定,行政监察机关的职责是调查处理国家行政机关及其工作人员与国家行政机关任命的其他人员违反国家法律、法规以及违反政纪的行为;行政监察机关对违反政纪的公务员按照管辖权限给予行政处分。1993年国家公务员暂行条例不再使用政纪一词,而是专章规定公务员应当遵守的纪律,但并没有明确是否为行政纪律。明确规定公务员违反纪律应当受到行政处分。1997年《中华人民共和国行政监察法》没有再使用政纪概念,而是使用行政纪律的概念,该法第18条规定,行政监察机关的职能之一是调查处理国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律的行为;行政监察机关对违反行政纪律的公务员,依法应当给予行政处分。1998年国家行政机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定再次使用政纪概念,明确制定该暂行规定的目的在于严肃政纪,对行政机关工作人员违反政纪谋取不当利益的行为予以行政处分。2004年施行的《中华人民共和国行政监察法实施条例》同样使用行政纪律与行政处分的概念。

第三阶段:从《公务员法》到《监察法》的颁布实施,法律规定国家行政机关工作人员以及事业单位工作人员违法违纪应当受到纪律处分。2005年《公务员法》既没有使用政纪也没有使用行政处分的概念,该法第53条规定,公务员必须遵守纪律,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:中国法学网

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