朱福惠:国家监察法对公职人员纪律处分体制的重构

选择字号:   本文共阅读 168 次 更新时间:2018-09-07 19:14:06

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朱福惠  
需要修改这些法律规定或者作出新的解释才能保持合理衔接。

   (一)政务处分的依据与《公务员法》等法律法规有关纪律处分的依据衔接

   在《监察法》颁布实施之前,通过修改党章和制定党内法规,使党内法规与法律之间实现了衔接,初步处理好党内法规与法律之间的关系。[11]但《监察法》与其它法律之间的衔接需要进一步探索。《监察法》对政务处分的适用条件作出了规定,然而,这些条件并不是政务处分的全部依据。《监察法》明确规定监察对象包括参照《公务员法》规定的人员,因此公务法、法官法、检察官法、行政机关公务员处分条例、事业单位工作人员处分暂行规定均可以成为政务处分的依据。其中,政务处分与《公务员法》以及行政机关公务员处分条例有关规定的衔接是主要问题。

   《监察法》第11条规定监察机关对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查,这一规定表明,政务处分的依据是公职人员实施了职务违法行为。但这一规定的重点是涉及腐败等职务犯罪问题,公职人员的职务违法行为在范围上较为广泛,并不限于《监察法》的规定。《公务员法》第53条规定了涉及到违反职业道德、社会公德旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归,压制批评,打击报复,拒绝执行上级依法作出的决定和命令等16种违纪行为,这16种违纪行为有些与《监察法》的规定一致,有些则主要属于行政机关工作纪律方面的规定。行政机关公务员处分条例专章规定了公务员的违法违纪情形,共计15个条文,对违纪处分的情形和适用作出了详细规定,是对《公务员法》有关惩戒处分的具体化。事业单位工作人员处分暂行规定也专章规定事业单位工作人员的纪律处分,共有7个条文规定纪律处分的适用依据。这些纪律处分的适用依据虽然没有全部列入《监察法》,但仍然是监察机关作出政务处分决定的重要依据之一,也是监察机关监督公职人员依法履职的依据。

   因此,不同国家机关和国有企业事业单位的职责不同,工作性质不同,其工作人员的工作纪律和行为准则也有区别。行政机关的公务员与人民法院的法官、人民检察院检察官的工作纪律准则即存在较大差异。《监察法》作为监察机关行使监察职能的法律依据,只能对所有公职人员在政治纪律、廉洁纪律、财经纪律等方面作出一般规定,但不能为所有国家机关工作人员规定行为准则。因此,监察机关作出政务处分决定,除适用《监察法》外,还应当适用其他法律法规规定的纪律处分规定。可以通过修改《公务员法》或者依法修改行政机关公务员处分条例、事业单位工作人员处分暂行规定等法规,明确规定监察机关的政务处分适用这些法律和法规。也可以由国家监察委员会制定《监察法》实施条例,明确规定政务处分也可以适用其他法律和法规的规定,或者在修改《公务员法》等法律法规时,明确规定监察机关可以依照本法作出政务处分决定。

   (二)政务处分的种类与其它法规规定的处分种类衔接

   我国法律和法规确认的行政纪律处分可以分为三种情形:第一种情形为党政机关行政纪律处分,根据《公务员法》和行政机关公务员处分条例的规定为六种;第二种情形为事业单位工作人员行政纪律处分,事业单位工作人员处分暂行规定将处分种类设定为四种:警告;记过;降低岗位等级或者撤职、开除,并且明确规定撤职处分适用于行政机关任命的事业单位工作人员。第三种为国有企业工作人员行政纪律处分,2009年国有企业领导人员廉洁从业若干规定第22条规定为警示谈话、调离岗位、降职、免职处理四种。

   为了协调行政纪律在不同机关和单位之间的适用,推动行政纪律处分全覆盖,中央纪委、中央组织部、人力资源与社会保障部联合下发2013年4号文件,规定党的机关、人大机关、政协机关、各民主党派和工商联机关公务员参照行政机关公务员处分条例执行,该通知指出,在国家有关公务员处分的统一规定出台之前,中国共产党的机关、人大机关、政协机关、各民主党派和工商联机关公务员有违法违纪行为应当追究政纪责任的,应当按照《公务员法》有关规定,结合各自机关实际,参照行政机关公务员处分条例执行。而事业单位工作人员行政纪律处分中没有记大过和降级处分,但增加了降低岗位等级处分,主要考虑到事业单位的工作人员分类较多,而且主要实行聘任制,因此,不完全适用公务员处分条例的规定。国有企业领导人员的违纪处分考虑到行政机关任命的领导人员已经适用行政机关公务员处分条例,对其他领导人员的处分也应当考虑到企业人事制度的特点,没有撤职和开除的规定,由企业以解聘方式处理。但是,《监察法》规定政务处分后,所有公职人员均适用政务处分,而政务处分的种类与《公务员法》的规定相同,因此,存在如何与公办事业单位和国有企业的公职人员纪律处分衔接的问题。

   政务处分适用于所有公职人员,因此,监察机关对国有企业和事业单位工作人员的处分不仅适用《监察法》,而且可以适用事业单位工作人员处分暂行规定和国有企业领导人员廉洁从业若干规定,《监察法》在规定政务处分的6种类型时,并没有限制其它法律法规的适用,《监察法》规定,监察机关可以对违法的公职人员依照法定程序作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定。此处的“等”字即包含适用其它种类纪律处分之意。但是,为保障《监察法》的有效实施,《公务员法》等法律法规必须作出适当的修改,将行政纪律处分和国有企业事业单位的纪律处分,统一规定为政务处分,不宜继续沿用现行的行政处分或者纪律处分的名称。

   (三)政务处分的主体、程序与其它法律法规规定的处分主体与程序的衔接

   监察体制改革前,我国行政纪律处分主体为行政监察机关、行政机关以及国有企业和事业单位的主管部门,《公务员法》和行政机关公务员处分条例规定的纪律处分决定机关为行政监察机关和行政机关两种;事业单位工作人员处分暂行规定将纪律处分的主体分为两种情形:是上级行政机关任命的工作人员,其纪律处分适用行政机关公务员处分条例,因此,行政监察机关和任命机关均为纪律处分主体;不是上级行政机关任命的其他工作人员的纪律处分,按照干部人事管理权限,由事业单位或者事业单位主管部门决定。国有企业领导人员的廉洁从业若干规定将纪律处分的主体确定为上级主管机关的纪检监察部门或者行政监察机关。

   《监察法》规定,政务处分的主体是各级监察机关及其派驻机关。由于行政监察机关已经成为国家监察机关的一部分,因此,应当根据《监察法》的规定,对相关法律法规作出修改,将行政监察机关修改为国家监察机关,在没有修改以前,行政监察机关的职能由国家监察机关行使。公办事业单位工作人员的处分,主要由纪检监察派驻机关负责,或者由纪检监察派驻机关调查后提出处分意见,由事业单位或者事业单位的主管机关作出处分决定。国有企业中的公职人员的处分应当由国家监察委员会会同相关部门制定法规,具体规定处分的主体和程序。因为国有企业领导人员的廉洁从业若干规定仅仅规定国有企业的领导人员,并不包括所有的公职人员,不符合《监察法》监察全覆盖的原则和精神,应当废止。

   《监察法》规定,监察机关是行使国家监察职能的专责机关。因此,在政务处分的程序上,主要由各级国家监察机关及其派驻机关对监察对象进行立案和调查,调查终结后,需要作出政务处分决定的,按照《监察法》和相关法律的规定,按照干部或者企业事业单位工作人员管理权限,由监察机关作出处分决定的,依法由监察机关作出处分决定,并通知被处分公职人员所在单位和本人;不由监察机关直接作出处分决定的,应当由监察机关作出处分意见和建议,由法定的国家机关及其部门,或者由国有企业和公办事业单位及其上级主管部门根据监察机关的意见作出政务处分决定,并通知被处分的公职人员本人。

  

   【注释】 *本文系研究阐释党的十九大精神国家社科基金专项课题“健全党和国家监督体系研究”(18VSJ051)的阶段性成果。

   [1]参见《深化监察体制改革推进试点工作之四:使党的主张成为国家意志》,中央纪委监察部网站,http://www.ccdi.gov.cn/special/xsjw/series27/201801/t20180102_160888.html.(最后访问时间:2018年4月15日)。该文认为1943年4月,陕甘宁边区参议会通过和颁布的《陕甘宁边区政纪总则草案》第一次在党的正式文件中使用政纪概念。

   [2]李晓丽:《“纪法衔接”的辨析与保障》,载《中国党政干部论坛》2016年第6期。

   [3]秦前红、底高扬:《从机关思维到程序思维:国家监察体制改革的方法论探索》,载《武汉大学学报》(哲学社会科学版)2017年第3期。

   [4]张茂林:《关于我国行政处分定义的思考》,载《辽宁行政学院学报》2008年第2期。

   [5]钟纪轩:《深化监察体制改革,健全党和国家监督体系》,载《求是》2018年第9期。

   [6]有学者认为,党纪严于国法的理论依据在于入党带来的“权利让渡”与“义务加持”,因为党规党纪是一种义务本位的强规范性模式。参见梅萍、张凡:《党规党纪严于国家法律的理论依据与执行特征》,载《学习与实践》2017年第3期。

   [7]蔡宝刚:《把“纪律挺在前面”的法治意义》,载《扬州大学学报》(社会科学版)2016年第5期。

   [8]罗豪才:《行政法学》,北京大学出版社1996年版,第202页。

   [9]祁玉春:《我国公务员行政处分的救济研究》,载《云南社会主义学院学报》2014年第2期。

   [10]袁周斌:《论公务员行政处分的法律救济》,载《湖北警官学院学报》2012年第3期。

   [11]马怀德、张瑜:《为纪律处分条例修订支招》,载《廉政瞭望》2015年第7期。

   【期刊名称】《比较法研究》【期刊年份】 2018年 【期号】 4

  

  

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:中国法学网

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