朱福惠:国家监察法对公职人员纪律处分体制的重构

选择字号:   本文共阅读 168 次 更新时间:2018-09-07 19:14:06

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朱福惠  
行政《监察法》将公务员以及行政机关任命的人员违反行政纪律的行为作为应当予以处分的行为,并且规定了行政纪律处分适用的条件和程序。可见,行政纪律法律化、行政处分程序法定化是法治建设的发展趋势。《监察法》规定监察机关对职务违法行为作出政务处分决定,进一步扩大了行政纪律和处分程序的适用范围,凡公职人员应当遵守的行为规则均属于法律规范。公职人员遵守纪律规则是履行法定义务,违反行政纪律的行为属于违法行为。

   由于行政纪律规则法律化,国家公职人员违纪就是违法,所以,《监察法》不再使用违法违纪的概念而使用职务违法和职务犯罪的概念,政务处分已经不是原来行政纪律处分的简单重复,而是监察机关依法追究公职人员违法责任的法定方式。政务处分适用于职务违法行为,监察机关有权对公职人员的职务违法行为依法调查与处置,《监察法》将职务违法行为按照情节划分为轻微、严重和犯罪三种,并且根据情节轻重决定处置方式的适用。对于职务违法行为情节显著轻微的,按照管理权限,直接或者委托有关机关、人员进行谈话提醒、批评教育、责令检查,或者予以诫勉;对于职务违法情节较为严重的适用政务处分;对于职务违法达到犯罪程度,需要追究刑事责任的,移送人民检察院审查起诉。但是,什么是职务违法,目前没有权威的官方解释,在学理上也没有明确的概念。《监察法》并没有对职务违法进行定义,而是在规定监察机关职权时,通过概括和列举的方式对职务违法予以界定。《监察法》第11条首先采取概括方式对监察机关的监督权作出规定:监察机关监督公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况,显然,公职人员违反这四类行为准则,必须承担法律责任。同时,《监察法》采取列举方式规定职务违法的情形:监察机关有权调查公职人员涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪。我国《刑法》对职务犯罪也作出了明确规定,主要包括贪污贿赂罪、渎职罪、侵犯公民人身权利民主权利罪,《监察法》上的职务违法和职务犯罪已经包含《刑法》有关职务犯罪的规定,同时也包含

   《公务员法》第53条有关公务员违反行政纪律的规定。

  

三、政务处分的法律性质


   政务处分是对公职人员职务违法行为的处分,已经具有法律责任的特征。但政务处分在法律性质上仍然属于国家机关内部纪律处分行为。《监察法》上使用政务处分取代行政处分,主要依据是监察对象扩大以及纪律处分体制效能优化之需要。因此,从《监察法》对政务处分适用的法律法规、种类以及救济途径的规定来看,并没有改变国家机关内部纪律处分的性质。

   (一)政务处分是对国家机关内部工作人员违法行为的惩戒措施

   我国行政法上的行政处分,属于行政法上的内部行政行为,是指国家行政机关对其系统内部违法失职的公务员实施的一种惩戒措施。[8]政务处分虽然不符合行政法上行政处分的定义,但监察机关作为行使国家监察职能的专责机关,对公职人员的处分本质上是国家机关对其内部成员违法违纪施加的一种处分。

   1.监察机关与监察对象之间的关系是监督与被监督的关系

   监察机关与公职人员之间的关系是一种行政组织内部的管理关系,其基础是公职人员与国家机关的内部的权力支配关系。《宪法》规定,监察委员会依照法律规定独立行使监察权。《监察法》规定,监察委员会是行使国家监察职能的专责机关,依照本法对所有行使公权力的公职人员进行监察。《宪法》和《监察法》的规定,固定了监察机关监督行使公权力的公职人员之间的权力支配关系。我国国家机关与其工作人员之间存在一种法律上的组织人事关系,此种组织人事关系基于两种特定权力关系而产生:一种是党的组织根据党章而产生对党员的管理与监督权,党员必须根据党章对组织履行忠诚义务;另一种是国家机关和国有企业事业单位根据法律的规定对其工作人员行使管理和监督权,工作人员依照法律的规定对国家机关与国有企业事业单位履行忠诚义务。这两种权力关系的法理依据是党章和《宪法》对党员与国家公职人员先进性的要求,这是构造国家机关内部管理关系的正当性基础。国家监察机关依照党章、《宪法》和法律行使监督权,对公职人员的职务行为进行监督,对职务违法和职务犯罪进行调查和处置,属于监察机关与公职人员之间的内部权力关系。

   2.政务处分的种类和适用条件与行政纪律处分相同

   新中国成立以来,我国行政机关工作人员的纪律处分种类最先由1957年国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定作出明确划分,共有警告、记过、记大过、降级、降职、撤职、开除留用察看、开除八种。1990年行政监察条例将纪律处分种类确定为六种:警告;记过;记大过;降级;降职;撤职。1995年法官法和检察官法没有降职的规定,但增加开除的规定,从而将法官和检察官的处分确定为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种。从此后,1997年《行政监察法》和2005年《公务员法》都作出与法官法和检察官法相同的六种纪律处分规定。《监察法》规定,监察机关对违法的公职人员依照法定程序作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定。这一规定与《公务员法》的行政机关公务员处分条例的规定的处分种类完全相同。

   政务处分适用于公职人员的职务违法行为,这与其他法律规定的纪律处分条件基本相同。《公务员法》规定,公务员的违法违纪应当承担纪律责任的给予行政处分,法官法和检察官法均规定禁止法官和检察官从事“违法乱纪”行为,否则应当受到处分。这些法律已经将行政纪律规则上升为法律规则,它与《监察法》上的职务违法行为大致相同。

   (二)政务处分决定只能通过监察机关内部申诉程序予以救济

   公职人员受到监察机关的政务处分,不能向人民法院提起行政诉讼,只能根据《监察法》向监察机关申诉。

   1.政务处分决定属于《行政诉讼法》规定的内部奖惩行为

   《行政诉讼法》第13条第(3)项的规定,人民法院不受理行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定。2017年11月最高人民法院关于适用《行政诉讼法》的解释对《行政诉讼法》第13条第(3)项规定作出解释:“对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”是指行政机关作出的涉及行政机关工作人员公务员权利义务的决定。因此,行政机关对于其工作人员的处分属于人民法院不予受理的范围。

   政务处分决定属于《行政诉讼法》规定的不予受理的情形。第一,《行政诉讼法》第13条规定的是行政机关对行政机关工作人员的奖惩决定,它表明,凡符合行政机关对行政机关工作人员奖惩决定的行为均不属于司法审查的范围。同时,该规定也表明,其他国家机关对其工作人员的奖惩决定也排除司法审查,因为这些国家机关不属于行政机关,其奖惩决定不是行政行为,因此不具有行政诉讼原告的资格。政务处分的对象包括行政机关工作人员在内的一切公职人员,监察机关虽然不是行政机关,但可以直接作出政务处分决定,或者要求包括行政机关在内的其他国家机关对其工作人员作出处分决定。因此,监察机关作出的政务处分决定具有内部行政纪律处分的性质。此处的行政概念不同于狭义意义上的行政概念,狭义意义上的行政是指国家行政机关,而《监察法》意义上的行政是指国家机关与其工作人员之间的内部管理和监督关系,即行政权力支配关系。所以,行政纪律不限于行政机关的工作纪律规则,而是包括行政机关在内的所有国家机关的工作纪律规则。第二,《监察法》在规定政务处分决定的同时,并不否定《公务员法》行政机关公务员处分条例的效力。政务处分是对包括行政机关工作人员在内的一切公职人员的处分,将政务处分取代行政处分是处分范围扩大决定的,并没有改变其内部行政纪律处分的性质。第三,政务处分的对象、原则符合行政处分的原理。政务处分适用于公职人员的职务违法行为,是监察机关对公职人员施加的惩戒措施,是对公职人员行使法定职权过程中的违法违纪行为或者利用职权而发生的违法违纪行为作出的纪律处分,它对公务员的身份和职位产生影响,不属于行政处罚。《监察法》规定监察机关在行使职务违法与职务犯罪调查与处置权时,应当遵循处分种类法定、依法调查、保障被调查人权利等原则,这些原则符合行政处分的原理。

   2.公职人员受到政务处分可以依法行使申诉权

   申诉权为我国《宪法》和法律确认的基本权利,公务员的申诉权,是指公务员对涉及其本人的处分,有权依照法定程序向作出处分决定的机关或者其上级机关提出要求依法重新作出裁决的权利。[9]公职人员受到政务处分也不能通过行政诉讼的方式对监察委员会的处分决定提起行政诉讼,只能依照《监察法》的规定向监察机关提出复审和复核的请求,被处分人的复议和复核请求,是申诉权的具体表现,是通过陈述事实要求改变或者撤销处分的程序性权利。

   我国自20世纪50年代以来,已经建立了一套较为完整的纪律处分内部救济机制,并且在实践中不断得到完善与发展。1957国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定确立了复议和申诉制度:“国家行政机关工作人员对所受纪律处分不服的时候,有权向处理机关要求复议,并且有权直接向上级机关申诉。”1988年国家行政机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定继承了该制度:被处分人员对主管机关作出的处分决定不服的,可以向同级行政监察机关申诉,并可以向上一级行政监察机关申请复核。1993年国家公务员暂行条例规定,国家公务员对涉及本人的人事处理决定不服的,可以在接到处理决定之日起30日内向原处理机关申请复核,或者向同级人民政府人事部门申诉,其中对行政处分决定不服的,可以向行政监察机关申诉。2005年《公务员法》规定,公务员对涉及本人的人事处理不服的,可以向原处理机关申请复核;对复核结果不服的,可以按照规定向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉。1997年《行政监察法》规定,行政机关工作人员对监察决定不服的,可以向作出决定的监察机关申请复审,对复审决定仍不服的,可以向上一级监察机关申请复核。可见,我国的内部行政救济是行政处分唯一的法律救济途径,[10]而且行政申诉制度具有两级申诉的特征,即既可以向作出处分决定的机关申请复审,对复审决定不服的,还可以向作出决定的上级机关申请复核。经过两级机关对申诉的审查,对错误的处分决定可以进行纠正,从而最大限度地保证处分决定的准确性和公正性。

   《监察法》基本上移植《行政监察法》关于复审和复核的规定,但对复审和复核的主体、期限和程序作出了明确而具体的规定:监察对象对监察机关作出的涉及本人的处理决定不服的,可以在收到处理决定之日起一个月内,向作出决定的监察机关申请复审,复审机关应当在一个月内作出复审决定;监察对象对复审决定仍不服的,可以在收到复审决定之日起一个月内,向上一级监察机关申请复核,复核机关应当在两个月内作出复核决定。

  

四、政务处分与相关法律规定的衔接

  

通过监察体制改革,实现党对反腐败工作的统一领导,纪检与监察的合署,发挥了纪检在调查和处置职务犯罪方面的作用,在党纪处分和政务处分之间实现了程序上的衔接,优化了纪律处分体制。但是,由于《行政监察法》已废止,因此,监察体制改革前设定行政纪律处分的法律规定与《监察法》上政务处分的规定不一致,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:中国法学网

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