朱福惠:国家监察法对公职人员纪律处分体制的重构

选择字号:   本文共阅读 135 次 更新时间:2018-09-07 19:14:06

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朱福惠  
并且规定了16种违反纪律的行为,明确规定公务员因违法违纪应当承担纪律责任,对于违反纪律的公务员依法给予处分。但《公务员法》所指的纪律是否属于政纪或者行政纪律,违反纪律给予的处分是否属于行政处分,均没有明确规定。2007年行政机关公务员处分条例同样没有规定政纪或者行政纪律,而是规定行政机关公务员的违法违纪行为应当承担纪律责任。该条例亦未明确此种处分是否属于行政处分。2012年事业单位工作人员处分暂行规定将事业单位工作人员纪律处分规范化,规定事业单位工作人员的违法违纪行为,应当追究纪律责任的,依照该规定予以处分。

   2.行政纪律处分的特征。

   第一,行政纪律处分的依据主要是法律和行政法规,但对不同类别国家工作人员行政纪律处分适用的条件和种类并不相同。自1957年国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定确认国家行政工作人员应当遵守国家纪律以来,法律法规对国家行政机关工作人员的纪律规定成为处分的依据。《监察法》颁布实施之前,行政纪律处分的依据主要是《公务员法》、《行政监察法》和事业单位工作人员处分暂行规定。

   第二,行政纪律处分主要适用于行政机关和事业单位的工作人员,但并不适用于所有行使公权力的公职人员。纪律是指组织和团体要求其成员在工作和生活中应当遵守的行为规则,它具有规范性、内部性和强制性的特点,违反纪律应受到组织或者团体的处分。行政纪律是立法机关通过法律确认的行政机关工作人员的行为规则。因此,行政纪律规则是法律规则,具有法的强制性,《公务员法》规定行政纪律处分处分有警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种,属于行政机关工作人员的内部惩戒措施。

   (三)双重纪律处分体制的弊端

   新中国成立以来,通过立法确立了党纪和行政纪律的双重处分体制,该体制在实践中发挥了重要的作用,但也存在诸多弊端。

   首先,行政纪律处分的概念体系较为混乱,政纪、行政纪律、纪律处分、行政处分等概念常常交替行使,且没有准确界定,影响法律的准确适用。我国法律和法规较少使用政纪一词,只有1990年行政监察条例和1998年国家行政机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定两部行政法规使用过政纪的概念,自2005年《公务员法》颁布实施以来,在法律和法规层面较多使用行政纪律概念,凡违反行政纪律的公务员均应受到纪律处分,此种纪律处分即行政纪律处分,所以,行政纪律处分与行政处分的含义相同。

   其次,党纪处分和行政纪律处分分别由党的纪律检查机关和行政监察机关决定,但两者之间在法律上并不衔接。党纪处分适用党内法规,行政处分适用《行政监察法》和《公务员法》,在党内法规和法律之间并没有形成衔接机制。如果行政机关工作人员是党员,是否必须同时适用党纪处分和行政纪律处分,在法律法规上并没有依据。实践中,由于党的纪检和行政监察机关合署办公,公务员中的党员如果违反党纪或行政纪律可能既受党纪处分又受行政处分。如果国家工作人员违法犯罪被司法机关追究刑事责任,可能不会一并受到党纪和行政处分。而纪法衔接从制度层面上来讲,党员的违法行为构成犯罪的,一定违纪;党员的违法行为构成违纪的,并不一定都构成犯罪。要实现纪法衔接,必须在党的纪律处分和追究党员刑事犯罪之间实现衔接,即公职人员是党员的,无论是先追究刑事责任,还是先接受纪律审查,都必须受到党纪处分。[2]因此,职务违法和职务犯罪均由监察委员会调查与处置,有利于纪法衔接的实现。

   再次,党纪处分和行政纪律处分并不覆盖所有公职人员。党纪处分对象是党员和党的组织,行政纪律处分是国家机关工作人员、行政机关任命的工作人员以及事业单位工作人员。但是在国有企业、法律法规授权的组织等行使公权力的人员,并不属于行政纪律处分的对象,如果这些行使公权力的人员不是党员,其违法违纪行为就会既不受党纪处分又不受行政纪律处分。因此,双重纪律处分体制已经不适应全面从严治党和建构权威高效权力监督制约机制的需要,建立集中统一的权力监督和纪律处分体制是必由之路。

  

二、政务处分与国家公职人员纪律处分体制的建构


   《监察法》既没有使用政纪概念,也没有使用行政纪律概念,而是使用政务处分的概念。2017年7月17日,《中国纪检监察报》发表《使党的主张成为国家意志》一文,最先提出用“政务处分”替代“政纪处分”。《监察法》规定,监察机关对职务违法的公职人员作出政务处分决定,表明政务处分已成为法律概念,政务处分已经代替《公务员法》上的行政纪律处分,完成了纪律处分体制由分散向集中、由纪律责任向法律责任的转变,从而实现权力监督全覆盖的目标。并且在一定程度上体现“改革在宪法层面的共识,形成内在反映现代宪法价值的有机的、系统的、协调的制度体系”。[3]

   (一)政务处分适用于对所有公职人员职务违法的处分

   政务处分取代行政处分,是因为政务处分适用于一切公职人员的违法违纪处分。行政处分只适用于行政机关的公务员,虽然行政机关公务员处分条例同时适用于其他国家机关,并且通过事业单位工作人员处分暂行规定而将其原则和部分规定适用于事业单位工作人员,使我国行政处分的主体扩大到所有的国家机关和事业单位,具有广义行政处分的意义。[4]但从法理上讲,行政处分本身是行政法上的概念,在不同国家和地区的行政法上具有不同的含义,我国《行政诉讼法》将行政处分视为不可诉的行政机关的奖惩行为。但是,行政处分的适用对象一般来讲应当是行政机关公务员或者工作人员,其他国家机关的工作人员和国有企业、事业单位的工作人员受到的纪律处分不宜称之为行政处分。因此,从《公务员法》开始,法律一般不使用行政处分的概念,而使用纪律处分的概念。《监察法》第15条规定,监察机关的监察对象是公职人员,对这些公职人员的职务违法行为的处分,不宜用行政处分涵盖,而公职人员的职务行为均属于广义上的政务,所以以政务处分代替行政处分更加符合监察机关的职能定位。

   (二)政务处分可以实现党内监督与国家监察的贯通

   在双重纪律处分体制下,对国家机关工作人员的党纪处分、行政纪律处分、职务犯罪追究分别由不同的国家机关执行和决定,产生国家机关工作人员被追究刑事责任、但没有受到党纪和行政纪律处分的现象。为了建立权威高效的权力监督与制约机制,监察体制改革的目标之一就是要实现党对反腐败的统一领导,建立新的纪检监察合署体制,将党的纪检、监察和检察机关的反腐败职能整合,构建新的国家监察体系。《监察法》规定国家监察机关的职能包括监督、调查和处置三个部分,通过对公职人员的经常监督,可以发现违法线索和违法事实;通过调查查明公职人员职务违法和职务犯罪的事实;在此基础上,对职务违法的公职人员进行党纪、政务处分,对构成犯罪的移送人民检察院依法审查起诉。公职人员的职务违法和职务犯罪,通过党的纪律审查和监察调查,实现执纪监督与执纪审查在程序上有效连接,提高监督效能,实践证明,监察机关统一行使监督公职人员的职能,是对公权力最有效最直接的监督。党纪、政务处分和移送人民检察院审查起诉,均由国家监察机关依法处置和决定,使党的纪律处分、政务处分和犯罪追究之间不再存在空白地带,从而实现纪法衔接。纪检和监察合署机制的建构,使党内监督与国家监察之间贯通,形成党内监督和国家机关监督之间的合力。

   (三)政务处分实现纪律处分全覆盖

   在监察体制改革以前,由于纪律处分实行党纪和行政纪律处分双重处分体制,因此,行政纪律处分的对象分散而且只适用于国家机关和事业单位工作人员,致使部分行使公权力的公职人员不受监督。国家机关公职人员的行政处分在适用的法律法规、主体、对象和种类方面较为分散,纪律处分不能覆盖所有公职人员,政务处分的设置不仅实现党的纪律处分与行政纪律处分的衔接,而且覆盖所有公职人员。

   1.政务处分实现纪律处分主体的统一

   监察体制改革以前,行政纪律处分适用的法律法规和处分主体分散,大致可以分为四种情形。第一种是公务员以及行政机关任命的工作人员的行政处分,适用《行政监察法》、《公务员法》和行政机关公务员处分条例;第二种是国家事业单位工作人员的行政处分,适用事业单位工作人员处分暂行规定;第三种是党的机关、人大机关、政协机关、各民主党派和工商联机关公务员参照适用行政机关公务员处分条例;第四种是人民法院和人民检察院的工作人员适用法官法和检察官法有关纪律处分的规定。虽然党的十八大以来,通过修改中国共产党纪律处分条例,制定中国共产党党内监督条例等党内法规,将党内监督扩大到所有的党员和党组织,实现了党纪监督的全覆盖。但是,行政纪律处分主体过于分散,导致公权力的监督效能下降。政务处分由国家监察机关统一决定,由监察机关或者依法履行处分职能的主管机关执行。

   2.政务处分实现对所有公职人员的监督

   监察体制改革以前,行政纪律处分的对象限于党政机关和事业单位的工作人员,重点是公务员。所以,国有企业中从事管理的人员、基层群众自治组织中从事管理的人员、公办事业单位中从事管理的人员等,这些管理人员行使的是公权力,但法律和法规没有规定其纪律责任,并不适用行政纪律处分。如果这些从事管理的公职人员不是党员,那么也不适用党纪处分。因此,为了防止行使国家公权力的工作人员违法违纪不受纪律处分,通过监察体制改革并制定《监察法》,扩大监察机关监督公职人员的范围,将所有行使公权力的公职人员全部纳入监察对象,《监察法》确定六类公职人员是监察对象:所有党政机关的工作人员以及参公管理人员;法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员;国有企业管理人员;公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员;基层群众性自治组织中从事管理的人员;其他依法履行公职的人员。这一规定,使所有行使公权力的公职人员均受到监察监督,实现对公职人员纪律处分的全覆盖。

   3.政务处分可以与党纪处分互为补充

   监察体制改革要实现对公职人员的全面监督,必须对公职人员的违法行为作出处置。职务违法的公职人员如果是党员,必须实行党纪和政务处分同时处分,我国的公职人员80%以上是党员,县处级以上领导干部中95%以上是党员,[5]因此,绝大多数职务违法公职人员都同时受到党纪和政务处分。如果职务违法的公职人员不是党员,虽然不受党纪处分,但应当受到政务处分。在政务处分和党纪处分的关系上,必须进行党的纪律审查和纪律处分,贯彻党纪严于法律,党的纪律处分优先适用的原则。[6]在党的纪律与法律的关系上,应当充分体现党的纪律挺在前面的原则,因为党的先进性表明,党员首先必须遵守党的纪律,“党的执纪部门首先要注重对党员的纪律审查”。[7]在政务处分之前,对党员必须进行党的纪律审查和纪律处分。

   (四)政务处分是对公职人员职务违法行为的处分

监察体制改革之前,国家行政机关工作人员违反行政纪律的行为逐步纳入法律规定的范围,国家行政机关工作人员的行为规则已经外部化为法律的规定。《公务员法》第53条规定16种违法违纪行为,其内容涵盖了所有与执行职务相关的行为。行政机关公务员处分条例将公务员的违法违纪行为分为违反政治纪律、组织纪律、工作纪律、廉政纪律、财经纪律、执行法律等,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:中国法学网

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