杜月:制图术:国家治理研究的一个新视角

选择字号:   本文共阅读 179 次 更新时间:2018-09-06 13:12:14

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杜月  

   内容提要:在“技术治国”的治理理念下,文件和图像在中国的行政系统中的地位日益重要,然而对于文件和图像的经验研究却没有得到相应的发展。经验研究的缺乏很可能源于分析视角的欠缺。本文力图通过借鉴社会学、人类学、政治学、地理学、历史学等各个学科领域内对于制图的研究,发展出一套“制图术”的分析视角。本文从“制图”、“治理”与“认知”三个环节对制图术的视角进行论述,并尝试将这个分析框架运用于观察中国现阶段的土地治理。本文进一步指出,这一视角有助于我们发现制图术的广泛运用给中央政府和地方政府分别带来的新的治理机遇和局限。以“制图术”为分析框架的研究指出了中国的治理结构正在经历的重要转型和潜在困难。

   关 键 词:制图术  技术治国  土地治理

  

一、引言:盒子里的村庄

  

   近年来,国土局的办公室里最常见的办公用品是一个个蓝色的文件盒。每一个盒子里都装着一个村庄的若干张地图,每一个盒子都是一个土地项目,工作人员在这些图纸上作业,规划着中国未来的城市和乡村。当项目完成之后,这些地图就会被放到棕色的纸盒子里,运到档案室封存起来以便接受上级检查。这些地图并不能直接反映实际的地理空间,田野作业时手持地图的工作人员通常需要村干部带领或是询问农户才能找到实际的作业位置,但这些地图在系统中的位置极其重要:所有的地图都必须被录入国土系统覆盖全国的数据库,当一亩建设用地的图斑在数据库里显示重叠时,省里的工作人员会在两天时间内赶赴现场勘查。地图连同各种附属文件构成了地方政府工作人员非常重要的日常工作对象,一个项目所需要的几百份文件和图纸经常两个成年人都抱不动。当制图过程越来越复杂、地图的重要性越来越突出时,专业的编制公司应运而生。公司的工作人员日日穿梭往来于办公室,成为地方国土系统日常工作中不可或缺的助手。

   在这些表象之下,我们看到,“技术治国”已经成为重要的治理理念。如文章开头所描述的经验场景,在办公室的日常工作中,地图和文件的重要性越发凸显。现有研究指出,现阶段的国家治理力图做到专项目标明确、资金分配平衡、预算结构清晰、过程管理严格、程序技术合理、审计监督规范,在实施过程中一统到底,且带有明显的专家治国的倾向(渠敬东,2012)。在实际过程中,这却可能导致繁文缛节的文本规则泛滥,上级和下级政府都在文本形式上大做文章,官僚弊病日益显著(渠敬东等,2009)。然而除了总体性的判断,经验研究却并不多。既然技术和文件构成了治理非常重要的一个面向,那么技术和文件的经验研究显然亟待发展。这种研究的迫切性不仅来自于文件在现实治理结构中的重要地位,也来自于聚焦于文献的研究视角本身的重要性。邓小南指出,文书研究对于中国古代史研究有重要意义:对于政令文书的研究有助于突破平稳方正的条块结构,综合观察一个时期的政治体制。信息本身的流通性质提醒我们将承载信息、传递信息的相关制度视为“流程”、“路径”,而不满足于停留在制度的用意规定和效果结局这起讫两端(邓小南等编,2012)。同样,文件研究对于当代社会学研究的意义也应该得到相应的重视。此类研究的匮乏一方面源自于政府文件的高度敏感性,但更重要的因素可能是分析框架的缺乏。本文尝试将西方社会学、人类学、历史学、地理学以及政治学领域内对于制图的研究进行梳理,促成其内部的对话,并将其放置到若干可以运用于中国经验研究的概念板块之下,进一步提出以“制图术”作为一种新的透析中国国家治理的视角。

   “制图术”是对现阶段国家治理的一个重要面向的隐喻,它凸显了国家将具体社会事实抽象为数字与图表,并以此为依据想象与治理社会的实践。在这个意义上它可以广泛运用于对各政府机构的分析。然而过于伸展的理论外延会在一定程度上减弱概念本身的准确性和运用于经验事实的精确性,我们有必要在此对“制图术”这一概念做出较为准确的界定。首先,制图术有明确的对象。正如福柯所提出的“治理术”明确地以人口作为对象,制图术的对象是土地,更精确地说是土地的一系列属性:土地种类、土地面积、土壤质量等。其次,制图活动以治理为目的。换言之,制图者的目的并不在于仅仅占有土地,而在于通过一系列的深入干预达到特定的治理目的,如保障粮食安全,或最大化土地出让利润。再次,制图的主体是政府部门。尽管测绘与编制公司越来越深入地参与了土地治理的过程,但制图术的核心行动者依然是政府。我们在制图术这个分析框架下可以看到中央和地方政府、“条条”与“块块”之间展开的矛盾和互动有若干新的特点。最后,围绕土地种类、面积和质量的测绘与地图制作是制图术重要的技术环节。制图术这一概念本身就预设了特定的技术(如地理信息系统)的特性和逻辑会对治理过程产生深刻的影响。概括而言,制图术以土地为对象,以治理土地为目的,以政府为主体,以技术为核心。“制图术”作为一种研究视角,也许可以使我们更全面地理解和把握现阶段国家治理的逻辑、结构和权力机制的转变以及相应的社会效果。

  

二、从治理术到制图术


   (一)理论源起:治理术

   1978年,在法兰西学院的演讲中,福柯阐释了一系列对于国家和治理的思考。在《论治理》这篇具有里程碑意义的文章中,福柯认为马基雅维利的《君主论》标志着建立在权利和司法之上的主权理论的鼎盛,但在这之后一种新的基于“治理”(governing)的技术重塑着国家和个体的关系。《君主论》中的君主通过司法统治和武力征服维护着他对于领土和臣民的主权(sovereignty),这种君主和臣民的关系是外在而脆弱的,随时会被战争和阴谋颠覆。而“治理”问题在16世纪的爆发标志着西欧国家角色的历史性转变,国家和个体的关系也超越了外在权利,国家开始越来越深入地管理和干涉个体的生命过程。国家治理的对象不再是人民和领土本身,而是“人与人之间的关系,人与物之间的关系(财富与资源),领土的特性(气候、灌溉系统、土壤肥力),人的行为(习俗、习惯、思考和行动的方式),人和事件之间的关联(意外、事故、饥荒、传染病、死亡)”(Foucault,1991:93)。治理的目标并不在于把法律外在地施加于臣民或者领土,而在于把上述种种关系和特性作为“物”来管理和重组,以达到某种特定的目标。

   这种基于关系和特性的对于“物”的治理依赖于一种特定的知识形态——统计学。统计学在16世纪逐渐发展,在17世纪被广泛应用到国家治理的方方面面,因而统计学(statistics)本质上是关于国家的科学(science of the state)。这一转折不仅仅是技术上的,它更深刻地体现了一系列从应然到实然的转折:治理术取代主权论的同时,统计学也取代了自然法。自然法所规定的道德和权利是超越性的,基于自然法的规定超越于社会事实本身并指向一个更高的秩序和存在;而统计学的真理就在于事实本身,它充分肯定国家基于自身的理性,而不在这之外或之上寻求其他的理性秩序。国家对于个体的规训原本依赖于设定规范(norm)并要求个体服从,而基于统计的治理则把平均数和正常(normal)作为真理。统计治国的逻辑不在于迫使个体服从某种秩序,而在于定位平均数,找出偏离值,然后通过一系列干预使得偏离值向正态分布的曲线靠拢。

   从主权到治理的转化伴随着另一个重要的转变:国家治理的对象、统计学研究的对象不再是个体或是家庭,而是作为整体的人口。君主和人口之间的关系不是简单的“服从”或是“违逆”,相反,统计学揭示出人口具有一系列自身内在的规律:相对固定的死亡率、疾病率、增减周期。君主的意志并不能直接导致人口的增长,相反,国家必须施加一系列看似与人口增加无关的政策来间接地影响人口增长,如调整出口和进口商品的数量以影响食物供给、就业率和财富积累,并进而影响人口增殖。基于这种新的治理技术的人口增长不再依赖于君主的意志,而依赖于一系列计算和统计分析(Foucault,2007:71-72;1991:100)。

   福柯对于治理问题的讨论在近代政治学的学术传统中有着重要的位置,它开启了政治学领域对于治理技术的理论与经验研究,并且重燃了人们对于生命政治(bio-politics)的研究兴趣。就本文的兴趣而言,治理术的研究从政治学领域到地理和历史学的扩展是非常关键的一个节点,它开启了对于制图术(cartography)的批判性研究。

   (二)治理术与制图术

   在福柯对于治理术的论述中,领土并不占据重要的位置,不但如此,领土作为君主的统治对象还经常被用来和新的治理对象——人口进行对比。在福柯看来,君主和领土之间的关系是外在而脆弱的,而国家对于人口的治理却是深入肌理的。治理术的研究对于地理学的影响首先就体现在人文和政治地理学者对于这一判断的挑战。学者们认为,领土和人口一样是治理术的对象,领土通过制图术被不断地拆解、分析、计算、干涉和重组。

   理论上,任何对于人口的统计都不能脱离具体的空间存在。无论是迁移率、出生率还是死亡率,都是对于某一具体地理范畴之内的人口现象的描述,而国家对于人口的兴趣很大程度上指向人口现象的具体空间分布(Hannah,2000;Elden,2007)。因此,当人口被作为可分析和计算的治理对象时,领土自然也就同时成为了可分析和计算的对象。有趣的是,比格(Biggs,1999)对于西欧制图史的考察显示,现代意义上的地图在16世纪才在西欧出现,而这个时点恰好与福柯对于治理术在西欧兴起的时点判断相吻合。在此前若干世纪,地图这个概念在英语或法语中并不存在,对于空间的地理描述也极其稀少。但这并不表明对于空间的想象和描述不存在。比如,描绘神圣空间的“mappanmundi”(字面意思是“世界的外衣”)在宫廷和民间是广为传播的。这种神圣地图通常以耶路撒冷为世界的中心,描绘天堂和地球相连的景象,诺亚方舟和亚历山大大帝经常出现在同一张地图上(Biggs,1999:377;Anderson,1991:22-24)。与此相反,现代意义上的地图则将空间抽离于神圣或世俗的属性,完全作为内部性质相同的数量来把握。15世纪初基督教世界对于托勒密天文学的重新挖掘带来了经度、纬度和投射的概念,从而建立了制图术的基础,而印刷术的发明则使得制图技术在整个西欧大陆传播开来。16世纪初,地图以及制图技术指导手册已经广为流传。制图技术在19世纪初相对成熟,可以描绘出若干人口变量的地理分布,包括人口密度、迁徙、寿命、语言、宗教和一系列其他特征(Robinson,1982;Jacob & Dahl,2006)。

   在更深刻的理论意义上,地理学和历史学开始探讨治理术在空间领域的相对概念——“制图术”。正如治理术的对象不是个体和家庭而是整体的人口,制图术的对象也不是作为财产的土地(land)或是作为军事和政治目标的地域(terrain),而是可被计算和控制的领土(territory)(Elden,2010)。和治理术相似,制图术本身是一种治理技术,是对空间的统计学描述和分析,而制图术与治理术更深刻的关联在于,它们都不仅仅是技术,它们开启了新的治理形态,并且具有深刻的政治、经济和军事影响。

本文的兴趣在于将散落于各个分支学科的对于制图的研究加以组织,并发展出一套“制图术”的研究视角,再尝试运用这一视角来透析中国当代的土地治理经验。具体而言,本文将结合初步的中国田野经验,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《社会学研究》 , 2017 (5) :192-217

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