秦前红 王天鸿:国家监察体制改革背景下检察权优化配置研究

选择字号:   本文共阅读 514 次 更新时间:2018-09-03 21:12:38

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秦前红 (进入专栏)   王天鸿  

  

   内容摘要:正在推行的国家监察体制改革使检察机关的职务犯罪侦查权的内容发生了变化调整,原有的构架平衡需要再行调整和完善。因此,应对国家监察体制改革背景下检察权的变化有一个正确、全面的认识,分析国家监察体制改革对检察权的影响,在此基础上探索对检察权实行优化配置的路径,以更好地完善我国检察权的配置。

   关键词:监察体制;改革;检察权;优化配置

  

   国家监察体制改革前,职务犯罪侦查权与批准和决定逮捕权、公诉权、诉讼监督权都是检察机关的核心职权。而监察体制改革把人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能转隶至监察委员会。这引起了检察权的重大变化,因而有必要对发生变化的检察权进行研究并对其优化配置提出合理构想,如此有助于推进检察体制改革,有助于完善检察权运行机制,有助于有力维护社会公平正义。

   一、国家监察体制改革背景下检察权的定位和性质

   在国家监察体制改革开始后,有学者认为职务犯罪侦查、预防这一直接对人的法律监督职能转隶,使得检察机关法律监督名不符实。[1]进而对检察机关是否仍保留“国家的法律监督机关”宪法地位这一问题产生了质疑。

   (一)检察权的定位

   检察权定位是从国家权力序列中对检察权的位阶作出框定,如资本主义国家一般采取立法权、司法权、行政权三权分立模式,而检察权不是第一位阶的权力,是从属于其他权力之下的权力,或从属于行政权,或从属于司法权。[2]而对于我国检察权定位的分析,由于“检察院作为一种专门的法律监督机关,乃由我国宪法创设,因此想要真正解释当前我国的检察制度,就要具体到中国特色的宪制结构中观察”[3]。在推行国家监察体制改革前,根据2004年修改的《宪法》第3条的规定,对检察权的定位是与行政权、审判权地位平等,互不隶属。

   而推行国家监察体制改革后,根据新修改的《宪法》第3条第3款,我国“一府一委两院”体制正式形成,其中,政府是国家的行政机关,监察委员会是国家的监察机关,法院是国家的审判机关,检察机关是国家的法律监督机关。由此可知,我国检察权的定位没有发生改变,仍是处于人民代表大会之下,与行政权、监察权、审判权平行平列的一项独立的国家权力。我国检察权的这一定位对于平衡各种国家权力、保证国家权力有效运转和确保公正司法的实现等起着重要作用。

   (二)检察权的性质

   关于我国检察权的性质,不少学者从不同角度层面而有不同说法,主要有行政权、司法权、兼具行政权和司法权、法律监督权等。检察权从不同角度去看,的确具有不同的性质,即检察权的复合性。其实,大多学术和立法争论都是基于西方的三权分立学说和制度而产生,超越三权分立,把它确立为一项独立的国家权力和国家机关,就可以化解这种争论。[4]如我国实行以民主集中制为原则的新政体,就是超越三权分立政体的局限。所以,根据我国权力构架和《宪法》第134条规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”,检察权的性质是法律监督权。而国家监察体制改革没有改变检察权作为法律监督权的性质,原因分析如下:

   1.职务犯罪侦查权并非决定检察权性质的根本因素

   有学者认为职务犯罪侦查权的划转会使得检察机关法律监督名不符实,从而改变检察权的根本属性,[5]这种观点其实是放大了职务犯罪侦查权在检察权体系中的地位。检察权是由多种权力共同构成,职务犯罪侦查权只是其中一部分,其他权力并不是依附职务犯罪侦查权而存在。一方面,从现代检察制度起源看,学术界公认其起源于中世纪法国的国王代理人制度和英国的陪审团制度,是以公诉制度的确立为前提,以检察官的设立为标志,检察官的主要作用是解释国王制定的法律,监督该法律在全国的实施,而犯罪是对法律最严重的破坏行为,所以检察官最直接的职能是追诉犯罪并监督对犯罪人的审判和判决执行的使命。[6]由此可见,伴随检察机关出现的是公诉权,而非职务犯罪侦查权。另一方面,检察机关的批准和决定逮捕权、诉讼监督权等其他权力是由法律直接赋予的,而不是由职务犯罪侦查权所派生。因此,推行国家监察体制改革后,职务犯罪侦查权发生变化,但该变化不能导致检察权的性质发生改变。

   2.中国特色社会主义检察制度下的公诉权具有法律监督的特质

   有些学者以“在刑事诉讼中,检察机关既承担控诉职能又承担法律监督职能,在中国刑事诉讼程序中失去了最低限度的程序公正的保障机制”为由,主张“废除检察机关的法律监督权”。[7]应看到,在中国特色社会主义检察制度中,检察机关对犯罪提起公诉,并不是以对犯罪嫌疑人的定罪和量刑作为根本追求,其主要目标是维护法律的统一正确行使,促使司法公平公正,正如习近平总书记所言,其最根本的价值追求在于“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。在公诉权的行使过程中,是否提起公诉是对案件事实是否清楚、证据是否确实充分即案件整体质量的监督;非法证据排除等是对侦查活动、证据合法性有效性的监督;抗诉、纠正法院违法行为等是对审判活动的监督。由此可见,中国特色社会主义检察制度公诉权的丰富内涵赋予它最显著的特征就是其具有法律监督的性质。

   3.检察机关履行的其他职责具有法律监督性质

   除公诉权和职务犯罪侦查权外,我国法律还赋予了检察机关一些其他方面的权力。如对公安机关刑事立案、侦查活动进行监督,对审判机关诉讼活动进行监督,对行政执法活动进行监督,对刑罚执行监管活动监督等,这些职责都具有明显的法律监督性质。

   二、国家监察体制改革对检察权影响之分析

   国家监察体制改革将检察机关的反贪、反渎和预防职务犯罪部门转隶到国家监察委员会,由此引起检察权一系列的变化和问题。

   (一)检察权的权能结构发生调整

   在监察体制改革前,检察权的权能结构普遍认为是由职务犯罪侦查权、批准和决定逮捕权、刑事公诉权、诉讼活动监督权、其他职权五大类组成。[8]职务犯罪侦查权被认为是检察权的重要职权之一。一直以来,检察机关反腐败工作的成绩是巨大的,办理很多大案要案,社会影响颇大。同时,职务犯罪侦查权被认为是检察机关树立公信和履行其他职能的强有力后盾,是推进其他各项工作的重要武器。因此,职务犯罪侦查工作历来在整体检察工作中是处于重中之重的地位。而推行监察体制改革后,检察机关的职务犯罪侦查权的内容发生了变化与调整。

   但也应看到,在全面推进依法治国的背景下,中央对法律监督越来越重视,赋予了检察机关行政违法行为监督、行政强制措施监督、提起公益诉讼等新的监督职能。同时,除监察体制改革外,检察改革正在进一步向纵深发展;近年推进的以审判为中心的刑事诉讼制度改革也对检察机关提出更高的要求。在这种新情形下,检察机关应处理好“减损”和“增益”的关系[9],直面改革的挑战,抓住改革的机遇,更多向公诉、逮捕、诉讼监督等业务倾斜,形成多头并举的工作局面,如检察机关大力推进提起公益诉讼工作,说明检察机关越来越重视民事行政检察工作。

   由此可见,监察体制改革导致检察权的权能结构发生调整,原本在职务犯罪侦查权的重心将调整至民事行政检察监督权方面,民事行政检察监督权成为检察权重要内容之一。

   (二)检察权的权威性来源发生变化

   长期以来,学界和实务界都认为检察机关的现实权威很大程度源于职务犯罪侦查权,笔者也认为职务犯罪侦查权的内容调整后“检察院将缺少落实法律监督职权的重要手段,权与能的匹配成为未来的关键问题”[10]。这是因为根据现行法律规定,保障检察权行使的手段是偏柔性的,刚性不足的问题比较明显。除了立案监督、抗诉等个别事项有专门规定外,其他保障检察权行使的手段主要就是提出纠正违法意见和检察建议。但由于法律没有明确规定检察建议和纠正违法意见的法律效力,以及对方不接受的法律后果、制裁程序和责任追究程序等,所以违法情况最终能否得到纠正,要取决于被监督机关是否接受监督并主动履行。[11]

   因此,在监察体制改革的背景下,在检察机关职务犯罪侦查权的内容发生变化的情况下,应通过增强检察建议、纠正违法行为等保障检察权运行手段的强制力,以保障检察权有效顺畅运行,确保检察权的现实权威性。

   (三)亟需构建检察权与监察权的衔接机制

   根据《监察法》第11条规定“对涉嫌职务犯罪的,将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉”。为保障监察委查办职务犯罪案件工作顺利进行,应尽快建立和完善检察权与监察权的衔接机制。一个是办案程序衔接,包括三方面内容:第一,检察机关对监察委移送审查起诉案件的退回补充调查或自行补充侦查;[12]第二,检察机关对于监察委案件证据的审查;[13]第三,监察委对犯罪嫌疑人采取留置措施的案件移送审查起诉后,检察机关采取刑事强制措施的衔接。对于第一、二点的衔接内容,可适用刑诉法中补充侦查程序与非法证据排除规定。[14]对于第三点,由于留置措施的特殊性,不属于刑事强制措施的内容,在刑诉法中并无相关规定,因此应对其进行探讨和构建(具体见后文)。

   为体现《宪法》规定的“互相制约原则”, 检察权与监察权的衔接还应包括司法监督衔接:一是对监察委适用留置措施进行监督,因为“留置措施”是对被调查者的人身自由构成较长时间的限制,必须谦抑而慎重,对此可以参考刑事诉讼制度中的批准逮捕机制;[15]二是对监察委办案人员违法办案,实施刑讯逼供、非法拘禁等侵害公民权利、损害司法公正的犯罪纳入检察机关的侦查范围。[16]对于检察权与监察权的衔接与监督,应在法律层面作出明确规定,使监察权的运作在法律规定之下,使检察权的监督于法有据。

   三、国家监察体制改革背景下检察权优化配置之构想

   检察机关应当围绕调整后的职能,围绕法律监督这个关键点,按照坚持立足本国宪政体制以保证中国特色社会主义检察制度、坚持权力结构完整以充分发挥法律监督职能、坚持权力监督与制约以保障司法公正、坚持遵循司法规律以节约司法资源的原则,对检察权进行优化配置。

   (一)检察权的分类及运行

   推行监察体制改革后,有学者将检察权分为监督、审查、追诉三项基本内容,[17]认为如此分类符合法律授权、改革要求和检察机关的宪法定位。虽然此种分类已对监督进行了狭义的定义,但通常认为监督是检察机关的本身性质,是贯穿于检察所有职权的始终,而审查、追诉是检察机关具体权能方式,因而将监督与审查、追诉并列平行,一是容易引起误解,二是不够全面。因为检察权是一个完整的系统,内含各项功能不一的权力助力检察监督的实现,并且各项权力之间的联系是立体的,是一个动态的过程,是围绕法律监督主业,突出检察监督和司法办案两大工作主线展开的。正如张军检察长所言“法律监督要抓业务,就是要抓办案。要在办案中监督,在监督中办案”。[18]

因此,在推行监察体制改革的当下,根据检察权内容及其作用对象,可分为刑事检察监督权、民事检察监督权、行政检察监督权。[19]其中,刑事检察监督权主要包括批准和决定逮捕权、公诉权、刑事诉讼监督权;民事检察监督权主要包括民事诉讼监督权、提起民事公益诉讼权;行政检察监督权主要包括行政诉讼监督权、行政执法监督权、提起行政公益诉讼权。而贯穿每一项权能的手段性检察权主要是审查权、侦查权、调查权三大项。(点击此处阅读下一页)

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