蒋余浩 贾开:区块链技术路径下基于大数据的公共决策责任机制变革研究

选择字号:   本文共阅读 98 次 更新时间:2018-09-03 16:54:15

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蒋余浩   贾开  
唯有这种临时性的组织形态才有可能保证数据信息在官僚系统上下、内外自由流动,实现决策的扁平化和民主化。但是,这样的激进变革在现实生活中不太可能出现,如同马克斯?韦伯以来的社会理论家和政治学家观察到的那样:“官僚制一旦确立,即为社会组织中最难摧毁的一种。”[15]65程序化、专门化的科层组织具有降低处理公共事务成本的功能,故而是现代社会中不可或缺的公共制度设置。[16]不过,托夫勒的思考也帮助研究者认识到,可以借助新兴信息技术重构决策机构:通过确保数据信息的共享来拓宽普通公民参与公共决策的路径,以此推动官僚制运行逻辑发生改变。[17]这个认识是我们思考如何在大数据背景下重构公共决策责任机制的起点。

   在实践中,较有影响力的制度革新思路是,借助数据信息开放来强化决策的民主责任:强制披露能够披露的所有数据信息,通过把决策依据和过程全部曝光在阳光之下来督促决策者对公共利益负责1。美国联邦政府在2009年1月出台“开放政府指令”,承诺建立“史无前例的开放、负责的政府”,同年3月推出data.gov作为联邦政府机构无条件披露数据、公众免费获取政府信息的统一平台,之后又制定一系列数据信息公开法案,都是数据信息披露的具体政策措施。但这种卓有影响的政策思路在理论基础和实施效果上都存在可反思之处,例如有公共政策学家指出的,数据信息的披露本身就充斥着政治博弈,并不能“自然地”强化公共决策者的民主责任。[18]而且,数据信息披露的政策举措并不能克服前文提及的大数据使用成本高昂,存在技术和知识门槛的难题。

   两位法律学者针对全面披露政策的不足指出:需要“超越披露”。他们根据大量的实证案例指出,通过强制披露手段实现的数据信息全面公开其实没有什么益处:普通人不会去阅读冗长的“知情同意”条款,更少见因为关心某项公共决策而专门学习某种技能。换句话说,在大数据的环境中,试图以增加普通公民信息量的方式来强化决策者的公共责任,是难以收取实效的。事实上,人们通常更需要“建议”而不是“信息”。这两位教授提出,应回到传统的侵权法、合同法等制度设计,通过重新强调生产者、厂家、销售商、专家等对公众负有的侵权责任、违约责任和诚信责任,来敦促各类社会精英一方面恪守职责,一方面共同监督公共决策。[19]

   与超越披露的思路相反,Joel Gurin在近期的大数据研究中,又重新强调了“大数据”变为“开放数据”的益处,但与单纯地主张数据开放不同,Gurin特别指出具备技术和资本能力的大企业利用大数据的动力和优势。[20]哈佛大学肯尼迪政府学院Archon Fung等的制度设计,为Gurin的主张提供了支持:Fung提出以“有目标的披露”作为信息规则,即规定专门向某些有应用能力或者有特别需要的人群定向披露某类信息,以便充分实现该类重要数据的社会价值,或者协助特定主体更有效地利用有用信息。[21]

   还有学者直接探求提升普通公众处理数据信息能力方面的制度创新。例如,曾出任奥巴马白宫幕僚的哈佛大学法学院教授Cass Sunstein提出“助推”,主张政策采取“这样一种选择结构:它以可预见的方式改变人们的行为,但并不禁止任何选择或者改变他们的经济激励。要称为助推,所实施的干预必须是能够轻松、简便地加以避免的。助推不是命令。把水果放在眼力可见范围以内是助推,禁止购买垃圾食品则不是。”[22]在制度实践中,“助推”理念体现在要求政府开放有关的元数据(meta-data),并且要求实现开放数据的可机读性等规定里。

   上述研究思路都值得分析借鉴。首先,“超越披露”突出了普通人面对大数据和海量信息的无力感,寄希望于重新强化政府、企业和专家的责任,使这些有技术和资本能力的主体切实为民主决策服务;其次,“有目标的披露”突出了技术和资本能力在大数据发展过程中的主导作用;最后,“助推”则要求政府采取提升普通人认知能力的措施来帮助他们理性地作出判断。本文认为,这些研究强调了一个问题:大数据的发展离不开政府和大企业的技术及资本能力,但却绝不应把公共决策仅建立在技术和资本上。网络监管专家Jonathan G. S. Koppell曾指出,网络时代的公共责任机制应该既能够促进公共决策满足当前的社会发展需要,同时又能够帮助普通公民利用网络技术实现其自身的发展需求。[23]我们需要考虑:第一,在数据信息治理上,通过在政府、专家和大企业等具有技术和资本能力的主体之间形成相互监督和相互推进的关系,确保数据的可信度;第二,在责任机制上,一方面确立多元主体共同推动大数据驱动的公共决策服务于公众的责任,一方面形成帮助普通人尽可能多地参与大数据下的决策过程的公共责任,使不具备技术和资本能力的人有可能通过“干中学”(learning by doing)而不断提升认识和应用大数据的能力。

   那么,如何在具体的公共决策责任机制中落实这种理念?本文讨论一种新的制度创新思路:利用新的网络信息技术来推动责任机制革新。电子货币“比特币”(Bitcoin)从诞生之时起就激起了全球网络玩家和从业人士的热烈关注2,而其基础技术“区块链”(blockchain)更是因为创造性地建造了非中心化、分布式、“同行”(peers)参与和监督的共识型责任机制而受到企业战略家、商业策略家和公共政策研究者的高度青睐,被认为足以启发新经济模式的全面革新和政府治理结构的根本变革。[24-26]区块链技术可以帮助实现具备前述理念的公共决策责任机制的变革。

  

   三、区块链技术及其制度创新意义

  

   简单来说,区块链就是一个“分布式账本”(a distributed ledger),交易者可以在任意节点上直接且安全地进行点对点交易,而不必借助任何中介或者依赖任何居高临下的监控者或信用担保者。整个区块链由一系列包含交易信息的“区块”连接而成,整个链条记录了网上交易的全部信息。每个区块包含了一个或多个交易数据集,该区块根据上一个区块的元数据进行随机散列运算(哈希计算)而产生,并被自动加上时间戳。新生成的哈希值加上本区块的交易数据共同构成下一个区块的元数据,由此区块相联形成“区块链”。对于每一个区块而言,既是点对点式的接入节点,又拥有全景式的数据互联(参见图1)。

图1 区块链机制示意

   基于上述机制形成的区块链,其核心特征是所有交易信息都被存储在链条之上,对于任何一个数据的篡改都必须同时修改该数据所在区块之前所有区块中存储的数据,而这在理论上是不可能实现的;同时,网络中的任何参与者都可以存储整条区块链,从而形成了分布式存储,任何节点的崩溃都不会影响整个网络的正常运行。上述两个特征——不可篡改性(或可追溯性)和分布性(或点对点的全景性),确保了区块链技术能实现去中心化下的信任机制。

   当然,本文的思考并不表明区块链技术已经臻于完善从而可以应用于任何领域。事实上,哈希算法一直处在被不断修正和挑战的过程中。然而,利用区块链技术的安全性、高效率和低成本等方面的优势,来变革传统金融服务业、商业、文化产业、政府管理等领域的努力,在许多国家、许多行业中都已有所展现。尤其值得指出的是我国近期的实践发展:中央政府于2016年12月15日印发的《“十三五”国家信息化规划》首次将“区块链”写入国家层面发展规划之中,指出当前的全球信息化发展形势是“物联网、云计算、大数据、人工智能、机器深度学习、区块链、生物基因工程等新技术驱动网络空间从人人互联向万物互联演进,数字化、网络化、智能化服务将无处不在”。中国人民银行于2016年1月份已经测试了基于区块链的数字货币,并开始研究推行区块链证券规则。广东省佛山市更是推动区块链技术运用到政务服务中,打造出全国首个区块链政务应用创新平台,目前该市禅城区已发布了云务通、盘古健康平台、养老助残信息化平台等一系列民生应用成果。总之,在公共治理中掌握和运用区块链技术,是时代的需求,我国从中央到地方的制度创新探索,充分说明了这项技术对于公共领域制度创新所具有的积极意义。

   无论如何,在大数据时代,公共决策者应该吸纳有技术和资本能力的社会主体共同致力于公共事务,同时承担协助普通人参与发展进程的责任。本文因此提出,应当充分借助区块链这类具有高度开放性、高度互助性的信息技术工具,促使公共决策责任机制变革,一方面确保公共决策能力通过信息技术得到大幅提升,另一方面克服海量数据造成的各种风险,强化公共决策的民主性以及决策者辅助普通人发展的责任。

   需要特别指出的是,比特币作为区块链到目前为止最大规模的成功应用,其政治思想基础以及运行机制本身就集中体现了公共决策责任机制的这两方面要求。一方面,比特币诞生的时代背景根植于2008年全球金融危机,其针对的就是现代金融体系中贪婪、腐化的消极部分,其试图通过去中心化的机制设计绕开银行作为现代金融体系中介结构的职能,以实现点对点的直接交易并提升效率。由此观之,建立在区块链基础上的比特币通过技术革新,事实上(部分,即使不是全部地)替代了由中央银行和商业银行构成的传统二元治理体系,从而消解了银行在金融决策体系中的作用并因此克服了其决策风险。暂且不论这种“替代”可能带来的新型风险,但至少证明了区块链技术对于公共决策责任机制变革的革新潜力。另一方面,区块链的去中心化特征并不代表其本身将处于“无政府主义”的混乱状态,正如比特币在长达9年的运行历史过程中所体现的那样,独特的共识机制使得每个个体的决策将最终体现为统一的公共决策,而自上而下的科层权威的缺失又使得这种公共决策具有了充分的民主基础,这也同样证明区块链技术具备强化公共决策民主性的革新潜力。本文第四节将进一步探讨区块链技术驱动公共决策责任机制创新的路径与可能性。

   四、区块链技术驱动的公共决策责任机制创新

   结合区块链的技术特征,以及公共决策责任机制创新的客观要求,本文提出以下五点以探讨区块链技术路径下基于大数据的公共决策责任机制变革的可能性。

   第一,借助区块链技术因去中心化、不可篡改而便于回溯的特征,构建一种“政府辅助之下政务服务平台自组织式运作”的公共决策责任机制。这要求,改变强制数据信息开放的做法,转而构建数据平台、监督运行和纠纷处理的各方责任。如要求由各个主体——包括政府各部门、社会组织、企业和公民个人等——对所掌握的数据进行哈希运算(借助第三方专门技术机构),并在区块链中予以记录。公共机构仅承担区块链平台搭建、维护和监督运营的职责。通过区块链技术,每个数据集的访问信息和利用信息都会被记录和“封存”(即不可能删除或更改),由此确保数据信息的安全性(因为所有人都可以看到谁访问或添加了信息)和保护隐私(因为信息已通过统一的算法而去掉了个人的标记),并且由此为各个主体追踪和追责使用数据的其他人提供了便利。行政强制机制以及司法机制仅在有关主体之间产生纠纷之时予以启动,并根据区块链上完善的数据记录进行回溯从而做出裁决。由此,区块链技术可以让政务服务平台在不必实施中心化的、自上而下监控的条件下有效运作起来。

第二,借助区块链技术的分布性特征,构建一种“推动宏观决策与定制化服务相互促进”的公共责任机制。区块链记录的数据信息具有完整性、细致性和动态性的特点,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《电子政务》2018年第2期

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