刘勇 王怀信:全球治理的构成要素评析

选择字号:   本文共阅读 1028 次 更新时间:2018-09-03 06:58

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刘勇   王怀信  

内容提要:随着全球化的深入发展,各种各样的全球性问题不断产生和加重,全球治理作为对全球化进行管制的措施和思路逐渐成为解决全球各种症候性问题的重要视角,也越来越受到众多海内外学者持续而广泛的关注。整体来看,大多数学者自觉或不自觉地从构成要素的角度对全球治理进行了研究和探讨。文章从全球治理的价值、机制、主体、客体以及效果五个维度对现有代表性的文献梳理后进行评析,以期为全球治理的后续相关研究提供思想视镜和方法平台。

关 键 词:全球化  全球治理  构成要素  人类命运共同体  全球价值


全球化浪潮的冲击以及全球性问题的加剧倒逼着人类对全球治理进行更加全面和深入的思考。在此现实背景下,众多海内外学者不断加强对全球治理的研讨。有学者围绕全球治理的产生背景、主要内容、基本立场及认识视域四个角度进行了梳理[1];有学者从全球治理的态度、问题以及理论展望三个维度进行了探讨[2];有学者对现状与趋势、共识与分歧以及主要缺陷三个方面进行描述,并在此基础上对中国如何参与全球治理进行了评论[3]。随着全球化进程的深入发展以及更复杂的多层全球治理体系的逐渐形成[4],全球治理研究必将涉及更多领域,呈现更加多元的解读。本文从全球治理的五个主要构成要素对海内外学术界的代表性文献进行梳理和评析,以期为全球治理的后续相关研究提供思想视镜和方法平台。


一、全球治理的价值


全球治理价值,即为什么要治理,全球治理的目的到底是什么。全球治理委员会在《天涯成比邻》报告中提到:“今天的人民比以前有更大的力量来铸造他们的未来。与此同时,民族—国家发现它们无力处理面临的许多老的和新的问题。各国及其人民看到,只有与别国进行合作,才能掌握自己的命运。它们必须通过承担共同的义务和分担努力,以确保自己的未来。”[5]这一表述成为学术界的基本共识,即为了应对全球性问题,维护人类自身的利益,“全球治理”应运而生。同时需要提出的是,学者们对于全球治理价值的讨论,整体上就是基于“全球治理的价值共识客观上是存在的”[6]这一认知。

那么,依靠什么样的价值来指导全球治理呢?基于问题和视角的全球性,从全球共同价值或类文明的角度去解答成为理所当然的方法论自觉。从全球共同价值的角度看,全球治理渗透着人类追求美好世界的重要价值和道德目标,有效全球治理的核心原则包括更多治理主体的参与、更加重视社会公正、更为集中的可持续性[7]。为了有效地协调国际行为者之间的利益和行动,以应对全球性危机,有必要在全球治理的过程中确立以民主为基础的普遍性原则[8]。从类文明的视角来看,其是人类社会的共识性文明,是全球一体化时期新型的文明形态。类文明不是一国的文明,也不是世界文明的整体,其基本价值理念存在于各类的文明体之中,中华文明所蕴含的核心价值理念则构成了其主要的成分,而这种成分就是“和而不同”。全球治理变革根据这一价值理念应突出三个基本价值取向:协同性治理、包容性治理、共享性治理[9]。

然而,要找到并让不同区域均可以接受的人类价值共识存在着种种困境。这些困境不仅表现在不同区域对什么价值才是真正的人类价值共识这一问题的分歧上,也表现为各种全球治理价值主张之间存在着一定的对立和冲突。这是因为:全球治理是价值支配下的全球性协调活动,然而不仅在不同时代,即便是同一时代对全球治理价值的理解也是不一样的。在当今全球治理的价值框架之中,人权、民主、正义等一些价值理念得到广泛的认同,但是就这些价值理念的基本内涵不仅在全球层面而且在不同的治理主体层面,均存在着较大的认知分歧和解读分歧[6]。全球治理的来临其本身就意味着人类社会已经进入了一个价值理念更加多元化的时代,不同民族与国家的主流价值观、各个非政府组织的价值观以及跨国公司为代表的各类市场主体的价值观将会长期共存。

这些困境导致全球治理呈现出事实与价值之间的纠葛。因此,要想促进全球治理进程的进一步发展,就必须使全球治理摆脱各类价值困境。从发生学的角度看,基于西方与非西方的价值分歧和价值碰撞,全球治理要建构具有世界通约性的共识性价值,其必然要求走出探究发生学意义上的价值困境,而是应当兼容并蓄全球不同价值传统的终极价值理念[10]。从秩序的角度看,全球治理本身是一个协商的过程,是一个参与和身份重塑的过程。为了应对全球治理失灵的现象并使其能够获得真正的转变,一种真正的全球身份认同就需要被建构起来,而这种全球身份认同将是以多元主义的世界观、以伙伴关系的思维方式、以参与治理过程的实践活动为主要的特征[11],即全球治理的价值是概括提炼多元价值的事实发现,而不是先验推理得出的必然结论。


二、全球治理的机制


全球治理机制,亦称为“全球治理规制”,即全球是依据什么样的规则来进行治理。全球治理机制作为全球治理的核心构成要素,其在为全球治理进程提供秩序保障与规则制约的同时,也为各类治理主体搭建参与全球治理的平台。那么,全球治理到底具有哪些机制呢?从全球化的发展过程看,全球治理机制呈现出治理主体的多元化与不平衡性、治理对象的多样化与跨国性、治理机制的规范性与“柔”性、治理效果的有限性与滞后性等特点。而就其未来的发展趋势看,全球治理机制逐渐显现出治理议题广泛化、治理结构网络化、治理机制民主化等发展趋势[12]。从历史演化的角度看,全球治理的国际规则分为三类:第一,现行主要的全球治理体制与规则,主要是指包括联合国、布雷顿森林机构在内的目前由发达国家主导的全球治理机制;第二,处于不断变化之中的或者有较大可能产生巨大变革的全球治理体制与规则,主要是指那些由发达国家与新兴国家共同主导或者是由发达国家主导、新兴的并具有较大潜在世界影响力的全球治理机制;第三,未来可能具备某种系统重要性的新体制与新规则,主要是指当前影响力有限的,主要是由新兴国家倡导、构建和参与,具有较好发展前景的新机制[13]。

国际体系的深刻变动导致全球治理机制正在发生深刻变革。其具体表现为“全球治理”由西方国家主导型的单向治理转变为由西方国家、非西方国家以及其他各类治理主体合作型的多向治理;中国正日益成为治理体系的重要参与者以及治理机制变革的主要推动者。这些转变不仅对于不同国家内部的制度安排以及治理理念,而且对于国际体系未来发展的态势以及对于全球治理机制本身均具有较为重大的影响[14]。由于现行的国际机制尚不能有效地应对全球挑战,从而导致全球治理失灵。其面临着种种的制度困境:第一,由于治理机制复杂性而造成的全球治理政策失灵;第二,由于现有主权国家体系而引起的全球治理机制的责任错位;第三,由于国际力量对比变化而凸显出全球治理机构的代表性不足;第四,由于全球治理议题的不断增多,进而使得全球治理机制的盲点以及治理机制的理念分歧与竞争更为显现,最终导致全球治理规范缺失[15]。

目前的全球治理机制本身就具有机制复杂性以及机制碎片化的严重问题。机制复杂性主要表现为国际制度的扩散、制度密度的增加以及全球治理层面行为体类型的多样化,由此使得个体制度安排的治理活动常常出现相互重叠、交叉或者互动的情况。而机制碎片化则表现为治理机制的不断扩散,这是由三个方面的因素造成的:其一,不同治理议题之间的巨大差异;其二,权力政治的博弈;其三,国内行为体之间的博弈[16]。因此,全球治理机制的合法化极其重要,其要求确保民主国家对问责渠道达成一致,包含三种独立的合法性评估标准:第一,可接受的最低道德标准;第二,相对获益和完整性;第三,应对实际和规范不确定的有效认知方法。机制与社会政治环境之间的关系是全球治理机制合法化的重要内容,而其中监督和批评全球治理机制运作的外部代理人对机制持续的合法性是非常重要的[17]。由于二战以来的全球治理机制大多是西方大国设计主导的结果而非国际社会平等协商的产物,在很大程度上体现的是西方发达国家的意图和意志,而忽视了广大发展中国家的利益和要求。特别是2008年以来,由于西方发达国家滥用全球治理机制的解释权,使其逐渐失去其“公共产品”的性质而成为少数国家的“私人物品”。因此,建立为各类行为体特别是广大发展中国家提供更多“公共物品”的新全球治理机制已成为绝大多数国家的集体共识。


三、全球治理的主体


全球治理主体,即全球应该由谁来实行治理。总体来说,制定和实施全球游戏规则的组织或机构都可以称之为全球治理主体,大体可分为三类:其一,主权意义上的民族国家;其二,各类政府间的国际性组织,包括联合国及其下属机构、国际货币基金组织、世界银行以及世界贸易组织等;其三,各类非政府间的国际性组织,主要指介于国家和个人之间进行跨国活动的组织,基本组成部分是国际非政府间的民间组织。这三类主体在全球治理进程中虽扮演着不同角色,但却起着同样重要的作用[18]。除了这三类治理主体之外,跨国公司以及跨国金融投资者也是极为重要的全球治理主体。进入21世纪之后,跨国公司作为一种支配性的制度性力量已经与人类活动形成全方位的联系,其大规模与高度集中的经营模式对自由市场越来越构成威胁。这种威胁突出地表现在其抑制了自由竞争,造成了全球性的垄断。在面对具有较强掠夺性的跨国公司以及金融投机者之时,采取自我保护政策往往成为发展中国家的无奈选择[19]。

全球化的深入发展导致了治理主体的利益诉求之间出现了广泛冲突,一个突出表现就是全球化进程的不断深入发展造成了主权国家独立性的减弱趋势,具体包括经济独立的丧失、政治民主的消亡以及文化融合的衰落等诸多方面。同时,全球经济一体化趋势将使得整个国家或整个社会的运行越来越为外部的强大经济力量与技术力量所制约。此外,主权国家出于自身利益的考量,往往造成很多有利于全人类的议题或行动被搁置,从而在全球治理主体之间难以达成共识并采取一致行动以应对共同的挑战[20]。此外,中国、美国和欧盟作为三个最主要的全球治理主体,到底应该依据什么样的规范,并没有达成较为一致意见或是制定出较为权威的适用标准。事实上,它们对于全球治理的不同看法和主张不仅体现在各自的国内政策以及对外政策上,而且体现在对全球治理应遵循的价值理念、治理方式以及对其他治理主体的重视程度上[21]。

由于当前全球化处于“无政府”状态,大国关系仍是全球治理须要面对的最关键因素,其中以中美间关系为代表的新型大国关系的构建势必会影响到霸权主导下形成的全球治理体系。换句话说,管控关键性大国之间的关系,有效地处理全球治理主体之间因利益诉求的不同而带来的分歧或冲突,必将深刻地影响全球治理领导、全球治理规范和全球治理结构三个重要方面,并最终形成适应新型大国关系的全球治理模式[22]。此外,全球治理还需要不同治理主体采取更多的集体行动。而对于如何摆脱集体行动所固有的一系列问题,国际制度本身给出了相关的解决措施,具体体现在以下几个方面:其一,国际制度为不同的治理主体提供了博弈的框架,在这个框架中声誉将在长期的交易中起着重要的作用,从而在保证各治理主体获得长期收益的同时,也降低了各类道德风险;其二,国际制度能够促使各个治理主体通过改变其自身的利益界定与身份认知,从而以更为合理和更为科学的方式主动参与全球治理的进程;其三,国际制度不仅能够界定各类产权,而且还能够为各个治理主体提供选择性的激励,进而促使治理效果的提高[23]。在“世界政府”“全球盟约”以及“全球公民社会”仍然是想象的“乌托邦”前提下,各个治理主体在不同的治理领域发挥着各具特色的作用。相对而言,主权国家仍是最有影响力的治理主体。此外,原有的一些治理主体已趋于衰落,新兴的治理主体不断涌现并越来越具有全球影响力。


四、全球治理的客体


全球治理客体,即被治理的对象,具体表现为各种各样的全球性问题。随着全球化程度的进一步加深,全球治理的客体必然会不断增多,全球治理的领域也将会不断扩大。这在一方面将会有利于更好地维护人类的共同利益,另一方面也将会不断增加全球治理的复杂性和难度。从正在影响或者将要影响全人类的跨国性领域来看,主要有以下几个方面:其一,全球经济问题,主要包括全球范围的贫富差距加大、全球性债务危机和全球金融市场等;其二,全球安全问题,主要包括核武器、大规模杀伤性武器、区域性或者国家间的武装冲突以及非防务性军事力量的兴起等问题;其三,跨国犯罪问题,主要包括国际恐怖活动、非法移民以及跨境走私等;其四,基本人权问题,主要包括全球性贫困、饥饿以及种族屠杀等;其五,生态保护问题,主要包括污染源的治理、各类资源的科学开发以及合理利用等[24]。从人与自然以及人与人的关系角度来看,因纯自然过程所导致的灾难,例如地震、海啸和飓风等构成了全球性问题的一部分。除此之外的全球性问题均与人类自身的活动有关,这种关系具体表现在政治、军事、经济、社会和文化等方面,呈现出一种全球性的联系[25]。

在数量不断增多的情况下,治理客体之间的关系也给理解和看待全球治理客体带来了一定困境。其中一个典型的表现是:将实行不同社会制度以及不同发展模式的国家之间进行的相互学习、相互尊重与相互借鉴的行为也视为全球治理的对象[26]。由于全球性问题变得越来越复杂,使得治理变得更加困难。一方面,不同层次与类型的行为体出于自身利益的考量而陷入无序的纷争之中,这在很大程度上加剧了全球范围内的各类冲突;而另一方面,不同的全球治理客体,比如经济发展、气候变化、恐怖主义以及基本人权保障等,其相互之间有着较为复杂和密切的联系,因此其中任何一个议题都无法独立地获得有效的治理。从时间上来看,更为重要的是当前的全球治理体制相较于具有即时性的治理议题而越发显得滞后,使得很多客体得不到及时的解决而变得更为复杂。而从空间上来看,那些具有全球影响潜力的客体均有很大可能由区域性转变为全球性。由此,对待每一个治理客体,无论是全球性的还是区域性的,都需要一个相适应的全球性应对之策[27]。

因此,面对任何一个全球治理客体,我们均需要较为深刻、较为全面地去看待和理解,进而以增加对其的认知和提高我们对其的把控力。为了实现这一目标,其一,我们需要对不同种类的全球性问题有较为深入的了解,对全球性问题的界定要以其客观影响力为主要标准,而不应带有意识形态色彩或臆想的成分。其二,需要从经济、文化、新媒体、城市化以及国际移民等多方面进行综合探讨[8]。由于各个治理客体之间存在着复杂且密切的联系。因此对于原有的分领域治理应作出一定调整,这对深入某一客体治理具有重要的意义。其三,虽然分领域的治理存在相当困难,但这些治理在当前充满变数的全球仍有较大的现实意义。因此,我们在考虑某一治理客体与相关客体间关系的同时,首先需要对某一客体进行深入治理。这是一种适合目前复杂现实的可靠方法,不仅有利于更加全面、更加客观地认识各个全球治理客体,同时也有助于制定更为有效、科学的全球治理机制。


五、全球治理的效果


全球治理效果,即治理得怎么样,换句话说对全球治理效果应该如何进行评价。前述全球治理的价值、机制、主体和客体,均是针对如何有效解决全球化所带来的各类全球性问题而产生的。然而,对于某种治理机制是否科学有效,或者某种治理结果是否符合不同的治理主体所认同的价值理念,这需要制定出相关的衡量标准加以评定。

对于如何制定以及又由谁来制定评价标准,不同的利益主体有着明显不同的主张。以华盛顿共识为指导的现有全球治理在全球恐怖活动和政治暴力的严峻挑战面前,已经失去其原有的效用。当前的世界需要一种新的全球盟约——社会民主共识[29]。对其而言,有效的全球治理应能够很好地推进社会民主的进程,应该更好地体现出来自非政府组织的影响。与此相类似,全球治理本身作为一个不可逆转的进程,权威在其中逐步分解。由此产生了一个由处于世界上每一个角落和共同体每一个层级中的、越来越多的权威中心所组成的全球治理体系。对这一体系的评价将依据其权威场域及其操纵体制是否趋于多元化和密集化;是否能够获得更多的意识和信息以促进人类生存环境的建设,以及是否能够形成更加有利的网络式的治理格局而定[30]。这些主张更为看重社会民主的实现,其具体表现为:第一,弱化主权国家在全球治理进程中的绝对影响力;第二,强调各类非政府组织在全球治理进程中的作用;第三,认可能够有效地推进全球社会民主的全球治理。这种认知属于新自由主义的治理理念,并不能真正代表非西方治理主体的评定标准。

基于对全球化发展的现实考量,评价全球治理的效果仍离不开主权国家。一方面,主权国家在可预见的未来仍然是全球治理进程中影响最为重大的因素。另一方面,主权国家面临着全球化进程中所产生的各类严峻挑战,具体包括:其一,众多全球性问题的解决超出了主权国家的权力范围;其二,各类资源的有效供给不足导致主权国家的职能不能得到很好地实现等。这些挑战均导致了主权国家政府的失效,而作为补救方式的全球治理自然成为了国家的需求[31]。除此之外,全球治理效果的评价标准与其他的治理主体也有着密切的关系。联合国与人权观念、以罗马俱乐部为代表的全球观与可持续发展观、《人类发展报告》与人的发展观、欧盟与辅助性原则以及不同发展中国家、非政府组织的全球治理价值理念[32]等价值取向背后都代表着一个个相对独立的治理主体,其对于全球治理效果的评价均有着各自的标准。不难看出,无论是哪一类治理主体,对全球治理效果评价的主要依据仍为是否有利于其自身利益的增加。这对有效推进全球治理进程造成了较大的障碍。因此,各治理主体在谋求自身合法利益的同时,应进一步加强对话以促进广泛共识的形成,同时促使当前不同全球治理效果评价标准的同质化。总之,对于全球治理效果的评价标准,无论是基于某种价值理念,还是基于自身利益的考量,其根本的目的就在于制定出能够有效治理各类全球性问题的机制和规则。需要注意的是:不存在一个唯一的、适合不同治理主体和不同治理客体的全球治理效果的评价标准。


六、结语


从全球治理的五个构成要素来看,各构成要素自身具有各种各样的特征。对这些特征的理解和把握,有助于我们更好地加深对全球治理的认知以及更好地推进全球治理的进程。我们必须深刻认识到各个构成要素是作为全球治理这个有机体的组成部分而存在的,其只是全球治理的一个方面,且与其它方面存在着密切的复杂联系。任何一个构成要素如果脱离了这一有机体,便失去了其在整体性中的存在价值。

不难发现,在全球治理的构成要素方面,海内外学者们已经进行了广泛的探讨。这些探讨充分表明目前只是在全球治理的价值、机制、主体、客体以及效果等构成要素的很少方面实现了基本共识,在更多方面仍存在着广泛分歧乃至呈现出很大的不确定性。应当看到的是:全球治理作为一个有机体,对于某一个或者某几个构成要素的研探必须置于全球治理这个有机体中,而不是人为地将其分割出来。“全球治理要注重确立整体治理观。并以其指导全球治理的实践。”[33]这一认知对于研讨全球治理各个构成要素及其相互间的关系,有着极为重要的意义。对于这一点,作为新兴国家代表的中国正在不断贡献“中国智慧”和“中国方案”。习近平多次指出,治理理念的创新和发展需要充分吸收人类各种优秀的文明成果。“各国虽然历史、文化、制度各异,但都应该彼此和谐相处、平等相待,都应该互尊互鉴、相互学习,摒弃一切傲慢和偏见。唯有如此,各国才能共同发展、共享繁荣。”[34]而且“每种文明都有其独特魅力和深厚底蕴,都是人类的精神瑰宝。不同文明要取长补短、共同进步,文明交流互鉴成为推动人类社会进步的动力、维护世界和平的纽带”[35]。

随着全球化的深入发展,世界上各个行为体之间相互交往、相互交流、相互交织、相互交融的程度超过了以往任何时代,成为一个你中有我、我中有你、你我交融的命运共同体。这样一个命运共同体,必须有其自身的共同价值引领。倘若没有各个行为体广泛认同和普遍遵循的“共同价值”——全球性的价值目标、价值原则和价值标准,人类社会就会迷失前进的方向和发展的动力。习近平指出:“和平、发展、公平、正义、民主、自由,是全人类的共同价值”[36],这不是少数国家的“价值专利”,而是大多数国家的价值共识。换句话说,这些全球性的价值,是人类各个行为体在世界性的普遍交往过程中表露和呈现出来的价值共识。没有建立在文明对话和文化交融基础上的全球价值引领,各个行为体之间难以建立普遍性的彼此理解和相互认同,并在这个原则基础上按照发展的共同目标来相互协调,以共同解决人类所面临的一系列世界性挑战和全球性问题。也就是说,人类命运共同体只有达成这些共同价值,才能摆脱目前存在的种种治理困境,实现使全球治理模式朝着推动人类命运共同体建设的方向进发。

当今,世界正处于一个机遇凸显和挑战频发的时代。一方面,和平发展大势越发确定,变革创新步伐越发加快,战胜各种困境的手段越发丰富,对于美好生活的期待越发强烈;另一方面,冷战思维滋长,发展鸿沟拉大,增长动能不足,传统安全和非传统安全威胁蔓延,治理赤字突出。习近平指出:“随着全球性挑战增多,加强全球治理、推动全球治理体制变革已是大势所趋。”[37]这既关乎应对各类全球性挑战,也关乎确立全球治理格局和全球治理体系的规则和方向;既关乎争夺发展的制高点,也关乎在全球治理格局和全球治理体系长远制度性安排中各国的地位和作用。21世纪以来,世界政治经济的权力体系发生了明显迁移,主导现有国际政治经济格局和全球治理体系的西方发达国家的总体实力相对下降,以“金砖国家”为代表的一大批新兴国家的群体性崛起造成全球政治经济版图发生了剧烈变动。因此,全球治理体系必须反映国际权力格局的变动,增强全球治理格局中的代表性和包容性,为广大新兴国家提供更多的制度性权力和话语权,才能真正解决治理赤字问题。也就是说,什么样的“全球治理体系对世界好、对世界各国人民好,要由各国人民商量,不能由一家说了算,不能由少数人说了算”[38]。中国作为具有丰富治理经验的文明型国家,理应以人类发展的大义为旨归,在议题设置、规则变革、机制建设、公共物品供给等方面贡献完善全球治理的中国智慧,为人类化解各种世界性危机和全球性挑战贡献中国方案。



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本文责编:陈冬冬
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文章来源:本文转自《学术论坛》 , 2017 , 40 (4) :125-130,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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