田先红:村民小组治理:传统与变迁

——基于成都平原W村的案例研究
选择字号:   本文共阅读 179 次 更新时间:2018-08-30 22:09:11

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田先红  

   村民小组的治理能力跟小组长有着莫大的关系。在W村,村民小组长主要来源于在村的农民、村医等。这些人在村民小组内部跟村民交往密切,有一定的威望。而且,有很多村民小组长都是本小组的“支客司”。

   如前文所述,“支客司”往往都是一些与其他村民关系较好、有一定文化程度和较高威信的村民。借助于“支客司”这一角色,他们更容易被村民选举为村民小组长。同时,通过承担“支客司”这一角色,小组长可以与其他村民建立起较为稳定密切的联系。

   在为村民提供义务服务的过程中,小组长也可以在村民中间积累起更为稳固的威信。小组长成为村民小组的“公”的承载者。他(她)是村民小组的“当家人”,必须为小组的公共利益而奔走。所以,村民小组的善治得益于一个具有权威的村民小组长的支撑。

  

村民小组治理的变迁

  

   近十多年来,伴随市场经济渗透的加深和国家在农村推动的一系列改革措施,村民小组治理发生了巨大变化。变化的核心是村民权利的强化和小组集体权力的削弱。

   这一变化导致村民小组的治理能力弱化。

  

   1.产权改革弱化小组权力

  

   改革开放以来,国家在农村土地制度上的总体趋向是强化农民的土地权利。特别是《物权法》的修订,使农民土地承包权具有物权的性质。近年来,国家还在全国推行土地确权工作,进一步稳定农民的土地权利。国家还提出土地所有权、承包权和经营权“三权分置”的改革措施。农民的土地权利得到越来越稳固的保障。

   早在2008年成都被确定为国家统筹城乡综合配套改革试验区之后,成都市即开始着手农村土地产权制度改革。改革的核心内容即为“还权赋能”。通过给农民土地确权颁证,农民的土地权利被彻底固定。村民小组集体再无调整土地的可能。

   与之同时,确权颁证强化了农民对土地财产权利的认知。农民的土地财产权利意识增强。农民越来越普遍意识到,土地是属于自己的财产,小组集体无权进行调整和变更。

   如此,农民的土地权利得到保障和小组集体的权力被弱化是一个同步的过程。由于小组集体丧失了土地调整的权力,一旦小组进行基础设施建设需要占用村民土地时,除非集体对村民进行补偿,否则村民便有权利拒绝占地。

   在W村调研时,我们了解到多起因为村民不愿被无偿占地而小组又无权调整土地导致基础设施建设陷入困境的案例。

   例如,2017年,W村提交村民议事会讨论表决的“电厂后机耕道维修”项目,涉及第6、7、8、12共4个村民小组。该项目如果实施就必须占用村民土地。但是截至项目提交村民议事会讨论时,各小组也未能把占地问题协调解决好。

   村“两委”对此也非常担忧。即使这个项目能够立项,但最后不能把占地问题解决,该项目也将无法实施。如果项目立项之后无法实施,村里将会被上级政府问责。因为村公项目制度规定,立项的项目必须尽快落实,提高资金使用效率,否则在考核时村里将被扣分。

   问题在于,村公项目资金不能用于补偿占地农民的损失,村民小组又不再拥有调整土地的权力,而村民肯定不愿意自己的土地被无偿占用。

   所以,在目前的制度条件下,村民占地问题变得无解。最终导致这类项目无法实施。为了避免项目立项而无法实施的情况出现,村里最终只能放弃这类项目。

  

   2.农民自我意识增长消解村庄公共性

  

   改革开放以来,市场经济、现代性的渗透,使农民的自我意识不断增长。人类学者阎云翔指出,当代中国社会正呈现出个体化趋势。村庄社会关联日益松散,人际关系越来越理性化,人们的日常行为不再以他人和集体为考虑的重心,而更多地遵从个体利益至上的逻辑。村民的集体意识日益淡漠。

   同时,农村人口流动日益频繁。人们在市场经济大潮中追求自我实现。外出务工、经商等成为大部分年轻村民的选择。在此背景下,农民的生活面向越来越外化。许多农民都以脱离村庄为荣。

   只要有能力、有条件,就进城买房。许多村民距离村庄公共事务越来越遥远。他们越来越少关心村庄公共事务。

  

   3.农民上楼瓦解原有治理体系

  

   近年来,地方政府大力推进农民上楼、集中居住,导致原有的社会关系和治理体系被瓦解。

   一方面,原先世代延续的邻里关系被打破。村民搬进小区居住后,要么是居住在高楼里,要么被打乱居住在自建小区中。原先的熟人社区不复存在。长此以往,村民小组内部的人际关系将变得日益陌生。作为共同体的村民小组也将面临瓦解。如此,由熟人社会支撑的村民小组治理体系已经丧失其社会基础。

   另一方面,一部分村民从原址搬迁后,村民小组内部的公共服务需求发生分化。仍然在原址居住的村民对于道路、水利等方面需求较为强烈,而搬迁到小区居住的村民则希望将公共服务重心放在小区管理和维护上面。此时,村民小组无力统筹村民的公共服务需求。小组内部也无法再就公共服务供给问题开展合作。

  

   4.行政控制压缩小组治理空间

  

   按照《村民委员会组织法》规定,乡村关系应为指导和被指导关系。村庄只是配合乡镇政府工作。但实际上,长期以来,乡镇对村庄的行政控制始终存在,尽管不同地区的乡村关系样态存在差异。

   近十多年来,自上而下的行政控制不仅没有减弱,反而伴随资源下乡和相关制度改革被进一步强化。

   例如,在一些地方的农村,村支部书记和村委会主任实行“一肩挑”,有利于乡镇政府通过党的系统来控制村主职干部。一些地方政府还为村主职干部进入政府任职提供了通道。这貌似提高了村干部的待遇,但实际上是强化了对村干部的控制。此外,全国各地普遍对村干部工作实行目标管理责任制,村“两委”每年都需要跟乡镇政府签订责任状。

   伴随乡镇对行政村控制的强化,行政村对村民小组的控制也不断加强。在成都农村,目标管理责任制也被运用于村组治理之中。行政村每年都跟村民小组长签订了目标管理责任状。责任状详细规定了村民小组长每年必须完成的工作任务指标,涉及收取医保费、秸秆禁烧、计划生育、参加会议等多方面。

   通过目标管理责任制等技术治理方式,政府对行政村和村民小组的行政控制得到强化。村组干部被进一步吸纳进入官僚体制中。政府一行政村一村民小组的精细化治理体系得以形成。村民小组的自主治理空间被进一步压缩。

   当前,小组长主要承担完成行政村自上而下分派的各项行政工作任务。他们扮演的是上传下达的政策传声筒角色。尽管向农民传达国家政策、完成自上而下分派的公共服务任务(如收取保险费用等)确实非常重要,但是村民小组长缺乏独立自主开展治理工作的能力和空间,也未能真正对接农民的需求。小组长成为单向度的公共服务供给者,日渐丧失与基层群众的亲和性。

  

   5.精英更替导致治理主体缺位

  

   近年来,村民小组长发生大规模的更替,年轻、文化程度相对较高的村民小组长替换了原来年龄较大的村民小组长。村民小组长的年轻化、知识化趋向日益明显。

   长期以来,村民小组长一般都由在村民小组中具有一定威望的中老年村民担任。尽管这些小组长的整体文化程度不高,但他们在小组中具有良好的人际关系,而且善于做群众工作,具备丰富的基层治理工作经验。质言之,传统的村民小组长具有良好的治理能力。

   近年来,伴随互联网、信息化水平的提升,基层治理格局出现了新变化。典型表现是各种报表数量增加,新媒体使用更为频繁,会议记录更为规范等。这对村民小组长提出了新的要求。传统的村民小组长文化水平有限,对新事物的接受能力相对较低。无论是填写复杂的报表还是使用新媒体开展工作,对他们而言都很有挑战性。如果他们不能胜任这些工作,将无法完成上级交付的任务。

   在此背景下,行政村更倾向于选择那些具有一定文化程度的年轻人担任村民小组长。尽管在村民自治的制度环境下,行政村一般不能完全指定村民小组长的人选,但行政村的这一意志可以通过在选举过程中提名候选人的方式来实现。而且,在选举现场,村干部也可以对选民讲解选举村民小组长的必要条件,并特别强调选举年轻人担任村民小组长的重要性,对村民进行适当引导。

   因此,近年来大批相对较为年轻的村民登上了村民小组的治理舞台。还有越来越多的女性村民也开始跻身村民小组长队伍之中。

   在W村2017年换届选举中,原先一些年龄较大、不能胜任填写报表等任务的村民小组长退出了村民小组治理舞台,新当选的村民小组长绝大部分都是50岁以下的村民。60岁以上的村民小组长只有两人,其中一人为以前的村老会计,另一人为村医。他们俩之所以继续留任,是因为他们具有相对较高的文化程度,仍然能够胜任填写报表、做会议记录等工作。

   村民小组治理精英的更替有利于提升基层治理队伍的整体文化知识水平,适应信息时代的基层治理新趋势,完成上级交付的各项工作事务,但是它同时带来小组治理主体缺位的问题。年轻的村民小组长更容易理解各种报表要求,善于使用新媒体,但他们普遍缺乏群众工作经验。小组内部的矛盾纠纷等治理事务对于他们而言具有较高难度,尤其是他们缺乏对村民小组内部的整合统筹能力。

   换言之,年轻的村民小组长一般具有较强的业务能力,但普遍缺乏治理能力,他们更多地充当上传下达的政策传声筒角色。这使得小组治理内容日益虚化,而真正的治理事务未能得到妥善完成。

  

总结与讨论

  

   村民小组作为当代中国农村基层治理的基础性单位,在农村基层治理乃至整个国家治理体系中都发挥着重要作用。在不同的历史时期,村民小组承担着不同的功能。人民公社时期,我国农村基层治理体系实行“三级所有、队为基础”。其中的“队”即生产队,也就是农村改革之后的村民小组。

   长期以来,国家对村民小组的建设高度重视。

   直至取消农业税之前,许多地方的村民小组都设有小组长、会计等职。取消农业税后,不少地方实施了合村并组改革,并取消了村民小组长。村民小组的治理事务改由村干部兼管(如村干部包组)。尽管村民小组仍然是一个治理单位,但基本已经丧失了独立性。

   成都平原农村仍然保留着相对完整的村组治理体系。然而,近年来的一系列制度改革也使村民小组的治理能力弱化。村民小组的独立运转空间被压缩。至为关键的是,村民小组的集体经济基础不再如之前那么稳固。小组所能支配的资源、财力较之前减少。

   所有这一切,都昭示着村民小组作为一个治理单位面临着解体的风险。尤其是近年来各地农村正在推行激进的农民上楼运动。这一政策可能会重构原有的村庄社会关系,侵蚀着村民小组治理体系的基础。

   综观当代中国农村基层治理变迁史可知,村民小组的治理能力,直接关乎村民自治能否得到有效实现,关乎国家治理的根基能否得到稳固。近年来国家推行的一系列制度改革,不仅改变了村民小组治理体系,而且对国家治理的基层基础影响巨大。村民小组命运的变迁,只是当代中国国家治理体系末梢演变的一个缩影。

   为建构自治、法治、德治“三治合一”的乡村治理体系,国家有必要重新重视和发掘村民小组的治理传统和治理功能。

   (本文注释略)

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文章来源:《中国法律评论》2018年第4期

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