陈柏峰:乡村混混与基层政权的关系变迁

选择字号:   本文共阅读 582 次 更新时间:2018-08-27 22:48:54

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陈柏峰 (进入专栏)  
收税的增量被政权自身消耗,增加的税收很大程度上被收税人员占有了,用于工业积累的不足甚至没有用于工业积累,这是清末和民国时期的状况。

   到新中国成立以后,建立起人民公社体制,人民公社体制也面临收税的问题。人民公社体制并不简单是说我们有“一大二公”的社会主义理想,它在农村最主要的功能是为整个税收体制服务。人民公社将每个农民都纳入国家体制接受管理,把过去国家与农民的关系问题变成了公社的管理问题。

   过去是国家来收税,于是变成了公社做各种安排,每年生产队应该上交多少粮食,这是国家能够直接通过计划经济体制完成的。农民家庭交多少,每个生产队交多少是公社内部的管理问题。所以,这就把征税的成本迅速降低了,将税收的成本变成了组织内部运作的成本,这种体制在推动中国完成工业化过程中所发挥的作用是必须承认的。

   只有通过这种强制性的体制,才能从几亿农民那里将农业剩余强制积累起来。按照正常情况,农民肚子吃饱以后,剩余的粮食会拿到市场上去卖。但人民公社体制是强制性的,让你吃不饱或者只吃个五六分饱。多余的粮食国家通过强制性的手段,拿去输入城市发展工业化。

   人民公社体制是一种高压体制,高压体制不是正常体制,它在一段时间内能够有效运转,但很难长久维持,因为成本会越来越高。早期是通过意识形态的压力让民众不敢吭声,但随着20世纪70年代“文革”幻想的破灭,农村走向改革是必然的。到这个时候,中国的工业化积累已经逐渐完成了,工业体系初步建立起来。

   到20世纪80年代变成家庭联产承包责任制以后,国家与农民的关系某种程度上又返回到了清末和民国时期的那种情况。国家又要重新和一家一户的农民打交道,要去找他们收税,过去清末和民国时期的问题又重新出现,所以在20世纪八九十年代税费的矛盾非常激烈,只是那时候媒体信息的传播不如今天迅速,很多事情没有被曝光。过去不是像今天一样用法制约束权力,而是用运动约束权力。

   但在80年代,群众运动被废除,但法制还没完全建立起来,导致基层权力没有什么制约。所以如果查看20世纪八九十年代的档案,我们会发现各种恶性事件数量非常多。现在我们用法制约束权力,加上各种媒体的作用,使现在对权力的制约远强于过去。

   20世纪80年代开始收取税费后,混混也开始介入。收税是一项依赖国家强制力的行为,但20世纪80年代当国家需要重新收税的时候,过去毛泽东时代那些好的干部却没有能力把税收起来,因为收税要“心黑”。收税是很辛苦的事情,又没有什么报酬,要想获得报酬,只能上面说收一百块钱,下面就收一百五十块钱,甚至两百块钱。我们曾经做过研究,不同省份的税负完全不同。

   20世纪90年代有的地方一亩田只有五十块钱税负,而湖南、湖北达到了一亩田两百多块。那时一百斤谷子才卖三十多块钱。在我们那个地方,一亩田能产八百斤谷子算比较好的,所以两百块钱的税负是非常高的。“搭车收费”违背了中央的政策,税负层层追加导致加得越多老百姓越不交,甚至有的人直接抛弃田地出去打工。

   现在很多土地纠纷都源于那时。由于当时土地上有税费,人走以后税费还得交,乡镇干部没办法,只要有人愿意种地、愿意交钱就给他种,后来谁种地就确权给谁。国家不征收农业税后,之前抛弃田地的农民回来要土地,于是产生了很多纠纷。这种背景下,如果心不“黑”,税费就收不起来。传统的共产党干部在这种情况下,很难收起来税,而收不起税就是没有能力,没有能力就要下台。

   所以,能耍狠、有混混背景的人迅速崛起。他们做事很简单,不交税就打人,导致很多恶性事件发生。这就是那个时候的现实。很多混混成了村干部,或者是很多村干部利用混混来收税。在此情形下,很多混混利用帮助征税的机会迅速崛起。

   取消农业税以后,国家和农民的关系彻底发生了变化,国家开始向农村输入资源。输入资源有很多种方式,比如种田补贴之类的钱就直接打到农民个人的账户上,不经过任何中间渠道,但更多的资源是通过项目制输入农村。现在基层政府干的很多事情是跑项目,然后让项目落地。

   项目制也给混混提供了空间,因为存在项目的发包方和需求方信息不对称的情况。比如,很多项目由省水利厅控制,但省水利厅发包这个项目时,不知道哪个地方需要这个项目,也不知道谁能将这个项目执行好。这就给头脑灵活的混混提供了机会,那些有亲戚在政府工作的混混就掌握了这方面的信息,也知道谁需要这些信息。

   混混在中间起到中介作用,将项目一转手就能挣钱,从而不劳而获。所以,现在很多工程层层转包却没有办法禁止,就是因为信息不对称给了混混可乘之机。此外,还有一种类型是混混自己去承包这个项目,找几个人成立一个工程队,通过给有资质的公司交钱挂靠在公司下面,直接去施工。

   项目发包有混混介入,项目落地时也会有混混的作用。农村项目落地不容易,因为项目落地会牵涉具体的利益,即便各方都获益的项目,也会遇到每个人收益不均衡的情况。

   最近发生的一件事情,原因也是如此。广东有一个富商想报答老家的村民,他花了两亿元给村民盖了几百套别墅。但后来却引来了很多麻烦,因为受益不均衡,村民不断告状和上访。很多项目落地就面临这种各方受益不均衡的情况,这种情况一般人搞不定。

   有一次,我去一个村庄调研,通过上面的扶贫项目给那个村发了很多抽水机器,却分不下去,因为抽水机器的分配没法使各家各户受益均衡。后来,过了一年我再去那里,那些机器还放在那里生锈。在这些时候,混混的作用就凸显出来了。混混和政府的共同点都是掌握暴力,但前者是非法的而后者是合法的。

   此外,两者的差别还在于,政府受到政治伦理和法律的约束,而混混不受这个约束。所以形成了“混混怕政府、政府怕老百姓、老百姓怕混混”这样一个循环圈。项目要落地的时候,如果由混混去执行,则老百姓因为怕混混而更容易接受。

   上述道理与城郊村拆迁相似,城郊村和混混联系在一起,就是因为拆迁关联的利益很大,政府摆不平,有时候讲理又讲不通,甚至有时候因为效率的要求政府不能去讲理。

   比如法律规定依法拆迁,应该通过法院强制执行,但是走法律程序耗费的时间很长,政府等不起,越穷的地方越等不起。中国中西部城市的优势就是土地便宜,通过便宜的地价吸引企业和开发商。按照法律规定,土地的一级市场由政府垄断,由政府处理征地过程中的安置等事宜。政府完成了土地上相应的配套措施以后,再拿到二级市场上去拍卖。

   但现实的运转往往不是这样的。因为按照这样的程序,政府前期要投入很多钱,而中西部的地方政府没什么钱。所以实际状况是,某个开发商看中了哪块地,政府帮开发商征地。在这个过程中,政府、开发商和农民之间形成了很复杂的关系。政府为开发商服务,政府也有自己的政绩要求;开发商因为有钱可以任意选择投资的地点,如果这个地方的政府按照法律规定的程序走,效率太慢,开发商可能去其他地方,其他地方可能价格更优惠。

   所以,在征地开发的过程中,政府很容易违法,因为背后有结构性的制约。很多拆迁的恶性事件都少不了一群来路不明的人,这群人就是混混。这种混混在表面上有很多具体的形态,比如可能是一个拆迁公司。混混对付钉子户有很多办法。

   我见过一种情况,有个老太太不愿意拆迁,拆迁的人整天守着她的房子,每天晚上两三点钟派一个人去老太太睡觉的窗户下放恐怖音乐。后来,老太太受不了了答应拆。还有的拆迁队派人整天提个蛇皮袋在钉子户家门口晃荡,趁人不注意,从窗户往家里扔蛇。此外,有拆迁队将挖掘机开到钉子户家旁边挖,吓得钉子户胆战心惊。

   这些事情政府不能去做,但可能通过市场或者社会的方式去做。比如政府将拆迁的任务交给一个拆迁公司,这个拆迁公司的人员实际上就是一群混混,政府通过这种方式规避了风险。所以,混混可能就是一个公司的经营者,是一个成功人士,如果足够成功还可能成为人大代表、政协委员。从政府治理需求的角度去看,无论是各种自上而下的项目的落地,还是政绩压力下的征地拆迁,混混都可以起到特别的作用,甚至让政府治理对混混有一定的需求。在此意义上,混混群体可以帮助基层政府解决一些难题。

   还有一种是有矿产资源的村庄。在这种村庄里面,矿产资源总量很大,经营者和混混的联系更加紧密,更容易形成黑社会性质的组织。山西煤老板和黑社会容易混在一起也是因为有制度性的需求,而在其他地方这种情况就相对少些。从理论上讲,矿产资源属于国家所有,但并不是所有的矿产资源国家都亲自开发。那些小矿和质量达不到一定要求的矿都承包出去,而这当中利益是巨大的。

   巨大利益的背后,竞争的人就非常多。一个人基本上不可能合法经营矿场,因为会受到滋扰。地痞会将运矿车拦住,也不明说收过路费,而是以将村庄的道路压坏为由索取费用。这听起来还有些道理,即使打电话报警让派出所的警察来也没办法。混混以各种理由向你勒索,而你却没办法。而当大家知道你处理不了这种情况时,也就不会和你做生意,矿场也就经营不下去。

   经营矿场和开KTV的道理相似,必须能够摆平各种事情。由于混混能将各种事情摆平,所以你必须依靠混混。在矿产资源丰富的那些地方就很难合法经营,因为合法经营没有办法应对这些滋扰。这种现状是弥散性的,并非一开始就是黑社会性质的组织,但黑社会性质的组织往往是在这个基础上发展出来的,或者是黑社会性质组织顶端的某个环节的一部分。

   总之,以取消农业税为分界点,改革开放以来的乡村治理可以分为两个阶段。

   取消农业税之前,国家基层政权从农村社会有所后撤,但其提取资源的任务仍然存在,因此资源提取日益困难,提取成本也不断攀升,基层政权利用混混参与收取税费的事情时有发生,甚至吸纳乡村混混进入基层政权。

   取消农业税之后,乡村混混迅速找到了与基层政权新的结合点。在各类自上而下的项目的申请、实施落地过程中,混混因其信息灵通、暴力能力等而能够发挥作用,从而与基层政权维持一种合作关系。这种类似的关系,在面临征地拆迁困境的城郊村和矿产资源丰富而亟须开发的村庄中也存在。

  

从乡村江湖近况看“扫黑除恶”


   那么,形成乡村混混现状的基础和背景何在?混混这种非法治化的现象或事物,为什么在我们国家中还普遍存在,并被战略性地容忍呢?

   我认为这和政府体系中的责权利结构是相关的,越往基层的政府,越是责大权小。中国在快速转型时期形成了一个责权利不对称分配的体制,这种分配和法治政府的关系不一样,法治政府的关系中责任和权力之间的分配是对称的。中国目前很多事情通过常规手段不易做成,而通过责权利不对称分配的结构,上级政府可以迫使下级政府进行所谓的“创新”,完成工作。

   比如混混介入的过程就可以被解释为一种“制度创新”。基层政府在表述的时候,可能表述成坚持“小政府”的目标,将很多可以社会化的事务交给社会去办。在拆迁当中,所谓“社会”有的就是混混的公司。在“制度创新”的掩盖下,利用混混的公司完成拆迁。

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文章来源:《中国法律评论》2018年第4期

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