熊光清:多中心协同治理何以重要——回归治理的本义

选择字号:   本文共阅读 234 次 更新时间:2018-08-26 16:55:10

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熊光清 (进入专栏)  

   [摘 要]多中心协同治理模式源于对治理理论与实践的提炼和升华,它将治理理论所蕴含的对治理主体及治理主体之间关系的要求具体化,使治理理论能够更明确清晰地在实践中得以运用,因而成为一种可操作性的治理方案。尽管治理理论起始于西方,多中心治理理论和协同学也是由西方学者创立的,但是中国可借鉴西方有关治理的理论模式,结合中国的具体国情来探索具有本国特色的治理模式。中国共产党明确将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标,并在此后多次进行了强调和深化;并且,中国共产党非常重视发挥不同治理主体的治理作用,并注重发挥各治理主体之间的协同作用,以实现治理效果的最优化。当前,采用多中心协同治理模式,可以充分发挥各治理主体的优势作用,利用各方资源,调动各方积极性,从而形成协同效应,实现有效治理。

   [关键词]治理;多中心治理;协同学;多中心协同治理

  

   从治理的本义来讲,治理意味着治理主体的多元化,并且,注重社会力量在治理过程中发挥积极作用;同时,各治理主体在治理过程中应当加强合作和协调,形成合力。将治理理论转变为一种可操作性的治理方案,多中心协同治理既是对治理实践经验的总结,又是对抽象的治理理论的具体化。多中心协同治理模式为推进国家治理能力建设提供了一种可操作性的实践方案。

   一、多中心协同治理的理论渊源及涵义

   对于公共事物或公共问题的治理,传统理论非常重视市场的调节作用和政府的干预作用,但是,市场失灵或政府失灵都有可能出现。由于不完全竞争的市场结构、公共物品的存在以及外部经济效果,市场机制不能实现帕累托最优,这样,就会出现市场失灵。除此之外,市场结构不合理、信息不完全等也可能导致市场失灵。为了克服市场失灵,就需要政府进行干预,以便恢复市场的功能,实现社会福利最大化。但是,在补救市场失灵的过程中,政府干预也会出现一些问题,例如:在提供公共物品时浪费和滥用资源,导致公共支出规模过大或者效率低下;或者因为政府干预不足或干预过度导致经济效率和社会福利损失。这就出现了政府失灵。

   在市场失灵和政府失灵都可能出现的情况下,是否存在其他的治理主体能够在公共事物或公共问题的治理方面发挥更好的作用呢?20世纪70年代,美国学者埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)与文森特·奥斯特罗姆(Vincent Ostrom)夫妇提出了多中心治理理论。多中心治理以自主治理为基础,提出了在政府与市场之外以自主组织为中心进行公共事务治理的方案。埃莉诺·奥斯特罗姆曾说:“我们一再重复发现的事情很重要,我们称之为多中心系统(polycentric

   systems)。多中心系统存在于多个层级,每一个层级都有一些自治权。我们可以设想一个区域,存在着对其负责的政府机构,但是也有许多地方自治组织用来管理那个区域的地方资源。” [1]

   多中心治理理论主张,多个权力中心或服务中心并存,通过竞争和协作形成自发秩序,从而提高治理的能力和水平。多中心治理要求在治理过程中国家和社会、政府和市场、政府和公民共同参与,结成合作、协商和伙伴关系。可以认为,出于对政府失灵和市场失灵的回应,多中心治理理论具有很强的启示性,社会力量的兴起和壮大能够实现公平与效率的良好契合,并能更有效地解决许多紧迫的公共服务需求,进而实现良好的治理。也就是说,多中心治理理论主张多中心的治理主体参与治理过程,但是,它明确提出并侧重强调了自主治理和自主组织在治理过程中的重要作用。

   当然,埃莉诺•奥斯特罗姆等人关注的公共池塘资源等公共事物,实际上,都是社会领域的公共资源,其所论及的问题主要是使用和管理这些公共资源中出现的问题;而就中国社会治理而言,我们针对的主要是社会领域中出现的问题,例如社会矛盾、社会冲突等社会问题,这些问题可能有些并非是使用公共资源不当形成的,与埃莉诺•奥斯特罗姆等人所说的公共事物有些内容是重叠的,有些则不一样。公共事物的多中心理论对社会问题的治理有很重要的借鉴作用,治理实践表明,它是适用于社会问题的治理的。

   多中心理论虽然没有明确提出多中心之间的协同关系或协同效应,但是,它也关注到了多中心之间的协作关系。埃莉诺•奥斯特罗姆指出:“认为个人会解决所有问题,因而无须任何干预的宽泛性政策设计,同样也是有问题的。只要人们认识到在实地场景中获得有关公共池塘资源结构与流量的信息有多么困难,就会理解设立专门的机构(例如,美国地质勘察局与加利福尼亚自然资源部)来就当地公共池塘资源提供可靠信息有多么重要。” [2] “而且,我们应当认识到,虽然人们能在社群拥有较高共识度的条件下自行发展出内部的制裁系统,但这些系统可能需要外部权威的配合才能更好地发挥作用。” [3]

   事实上,国家、市场、社会和公民个人等多中心治理主体都可以在治理过程中发挥不同的作用,那么,这些多元治理主体之间又如何进行合作和协调呢?显然,多中心治理主体之间有效的合作和协调是提高治理能力的重要环节,对于提高治理能力也是至关重要的。笔者认为,协同学为处理多元治理主体之间的关系提供了非常好的科学方法论。多元治理主体之间通过合作和协调形成协同效应(synergistic effect),是多元治理主体之间关系处置得当所能产生的最佳效果。

   1971年,德国物理学家赫尔曼·哈肯(Hermann Haken)提出了协同的概念,后来,他逐步创立了协同学(synergetics)。科学家对于协同现象的发现有一个过程。近代以来,随着自然科学的迅速发展,许多科学家十分关注自然界中各种物质之间的协同关系,认为自然界中同样包含着数学的统一美和对称美。爱因斯坦曾说过:“如果不相信我们世界的内在和谐性,那就不会有任何科学。”从哥白尼的宇宙运行论到开普勒的行星三定律;从原子轨道的壳层模型到分子轨道对称宇恒原理;从正负电荷的对称性到正反粒子对称性的产生;从化学的协同反应到生物大分子的“协同效应”等,都从不同侧面揭示了从宏观到微观、从机械运动到生物运动的和谐性和协同性。[4]

   赫尔曼·哈肯说:“协同学的目标是在千差万别的各科学领域中确定系统自组织赖以进行的自然规律。” [5]协同学认为,在一定条件下,子系统之间的相互作用会产生协同效应,使其形成自组织结构,便产生了由无序走向有序的转变。所谓协同效应,就是指系统中子系统(或要素)之间通过互动产生的作用大于各子系统(或要素)单独作用相加的总和。一个由多个子系统构成的系统,如果子系统之间互相配合产生协同效应,系统便能处于自组织状态。

   哈肯运用协同学对生物系统的信息进行研究发现,生物系统最惊人的特点之一在于其各部分之间的高度协调,所有这些高度协调、密切相关的过程只有通过交换信息才可能实现。信息是生命赖以存在的至为关键的元素。[6]他指出,社会正常职能同样依赖于信息的产生、转移和加工过程,其表现出来的最重要特点是循环因果性,它导致集体状态,在社会学中,这种集体状态可能代表社会风气、公共舆论、民主或专政。[7]

   当然,社会协同与自然协同是存在差异的,其中一个根本性区别就是,在自然界中,可以从混沌中自发形成有序的结构;而社会有序结构的形成必须通过人类活动才能实现。曾健、张一方对社会协同学进行了深入研究,他们认为,社会协同学指在社会中如何通过对不同的社会领域和社会作用之间的相互协同,以期在社会整体形成在微观个体层次不存在的新的结构特征的科学。在协同学对有序性结构产生的规律进行揭示的基础上,社会协同学的重点,是运用这些规律调动社会系统中的资源(物质、能量和信息等)以协同社会领域中各层次的不同部分,构建一个新的有序结构并使其发挥特定的功能。[8]

   以经济领域为例,这里明显存在着协同效应。在市场上,各个企业都在推行最优的销售策略。然而,这些决策并非仅受单一企业的影响,企业领导者的决策很容易受到其他企业的影响而发生改变,特别是需要观察其他企业的活动,从而形成新的最优方案。这种集体活动支配着个体,个体又形成了整个市场。同时,在这个复杂的市场中,往往一个企业的一个决定可以导致全局发生巨大的变化,第一个企业的决定就像一个微小的涨落,使其他企业不约而同地为了各自的利益而改变自己原本的决定,从而推动市场巨大的变化。这体现了协同学原理,环境中一个微小涨落就可以彻底打破系统原来的平衡状态。事实也证明,政府的一个微小干预可以导致深远的后果,比如税收稍高一点,就会剧烈地改变消费者的行为,导致整个宏观经济形势变化。如果企业与企业、部门与部门、人与人之间形成协同,就可以大大提升经济系统的运行效率。可以说,协同不失为一种解决经济系统内部冲突的有效方案。

   协同学在社会领域的应用具有重要的实践意义。如果在由混沌产生有序,或一种有序性逐渐转变为另一种新的有序性的场合中,协同机制能起作用的话,那么,在此过程中必然存在某种内在的自动机制。倘若在经济、社会或者政治领域中我们也学会辨认这些规律,许多相关问题可能就会比较容易找到解决的方案;并且,认识这些自动机制,甚至可以使之为我们服务。在这个意义上,我们可以利用“大自然构成的奥秘”为我们谋福利。[9]当然,社会领域中的协同效应不会像自然领域可以一次性直接达成,它可能需要不断的重复博弈,或反复试错,在经历较长时间的冲突与合作过程之后,达到一种均衡状态,才会形成协同。

   协同学对系统中子系统(或要素)之间协同关系进行研究,其所发现的系统中子系统(或要素)之间产生协同效应的规律,对于处理多元治理主体之间的关系具有很高价值的借鉴意义。如果把协同学运用于解决多元治理主体之间的关系,那么,这就意味着,多元治理主体之间通过合作、协调、竞争、冲突与博弈,形成协同效应。这种协同效应的产生表明,一是系统会形成增益效应(enhancement effect),二是系统会形成有序秩序。这样,也就达到了治理的目标。

   那么,将多中心理论与协同学统合起来,运用到治理领域中,就可以建立一种多中心协同治理模式。多中心协同治理就是指,针对一定社会领域的公共问题或公共事务,国家 、市场、社会和公民等多元治理主体参与到治理过程中,并注重发挥相互之间的协同作用,从而形成治理的协同效应,进而实现治理目标的过程。[10]

   二、中国在治理理论与实践领域的探索——从多中心协同治理角度的考察

   20世纪90年代,治理理论开始兴起,并迅速得到广泛的关注和认同。治理理论非常重视多元治理主体(特别是社会力量)的重要作用,这正是接受了多中心理论的影响。出于寻求解决中国社会问题方案的迫切需要,中国学者在西方治理理论出现后,就迅速将这一理论引入中国,并用于对中国问题的研究。应当说,治理理论作为一种理论范式和分析工具引入中国之后,并没有仅仅停留在理论研究层面,而是结合中国实际情况进行了重塑,并用于解决中国的实际问题,在实践领域产生了重大影响。并且,治理理论与治理实践在中国的进步,得到了中国共产党的肯定性回应,上升到国家政策层面。

多中心协同治理包含了治理的内在涵义,又使治理变得清晰可行,从而具备了可操作性。从治理的涵义看,治理本身包含着两层意思。一是治理主体具有多元性。治理的主体包括国家(注:在中国语境下,这里的国家其主要组织形态有政府和政党,而政党则主要指中国共产党及其各级组织。)、市场、社会和公民个人等。二是在治理过程中,不同的治理主体发挥不同的作用,从而形成合力。多中心协同治理模式作为一种具备操作性的治理方案,明显包含了以上关于治理的两层意思。多中心,就是说,治理主体具有多元性,(点击此处阅读下一页)

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