熊光清:多中心协同治理何以重要——回归治理的本义

选择字号:   本文共阅读 220 次 更新时间:2018-08-26 16:55:10

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熊光清 (进入专栏)  
并非只包括国家,还包括市场、社会和公民个人等。同时,多中心,还隐含着一种含义,即:谈及治理,谈及多中心,虽然论及的是多元治理主体,但是,侧重于强调社会力量在治理过程中的作用。协同,就是说,不同的治理主体发挥不同的作用,形成协同效应,从而促使治理过程达致有序与和谐,实现治理的目标。

   我们从多中心协同治理的角度对中国在治理理论与实践领域的探索进行考察,就可聚焦于中国治理探索的两个方面,即:一是治理主体的多中心性,二是不同治理主体相互之间的协同关系。

   进入新世纪之后,随着治理理论本土化过程的加深,治理理论推动了中国政治发展、公共管理等领域的变革。治理理论与治理实践的进步,得到了中国共产党的肯定性回应,并上升到国家政策层面。2013年11月,党的十八届三中全会提出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。” [11]这是完善和发展中国特色社会主义制度的必然要求,是中国特色社会主义理论的重大创新,也表明中国共产党对社会发展规律有了更新的认识,体现了中国共产党的宽广胸怀和高超智慧。同时,这也表明,中国共产党在治国理政方略上已经开始向多元主体合作共治转变,并完全接受了治理理念,这为促进治理实践的推广和治理理论的研究起到了极为重要的作用。在这里,党明确将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标,并在此后多次进行了强调和深化。

   2017年10月,在党的十九大报告中,习近平总书记指出:“全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。” [12]“必须坚持和完善中国特色社会主义制度,不断推进国家治理体系和治理能力现代化,坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端,突破利益固化的藩篱,吸收人类文明有益成果,构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,充分发挥我国社会主义制度优越性。” [13]习近平不仅明确地把推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标,而且指明了推进国家治理体系和治理能力现代化的具体路径。“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一观点也被写入党的十九大上通过的修改后的《中国共产党章程》中,这表明党在修改党章过程中总结吸收了党的十八大以来党的工作和党的建设的成功经验,也表明党对推进国家治理体系和治理能力现代化有了更进一步的认识。

   在治理实践方面,近年来,从宏观领域到微观领域,都有深入推进,取得了许多突破性的进展。各地开展了大量的社会治理实践活动,普遍推行网格化治理,创新城乡居民全面服务管理新模式,提升了公共服务水平。同时,各地因地制宜,根据本地实际,完善社区治理模式,畅通民主渠道,开展民主协商,推进城乡社区治理制度化、法治化和规范化,有效整合了各方力量,增强了社会自治能力。一些大城市也积极探索社会治理新路子,强化网络化、智能化管理,大力打造“智慧社区”,提高城市治理水平和治理标准,也取得了重要进展。这不仅践行了治理理念,而且,实际效果也非常明显。

   在治理实践取得大量有效经验的过程中,党对治理过程中各治理主体的角色和关系也在不断进行探索,并多次进行了界定。这在党对社会治理体制的探索过程中表现得非常突出。

   这种探索始自于2010年,当初“治理”一词还没有在党的文件中正式使用。2010年,党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》提出:“按照健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局的要求,加强社会管理法律、体制、能力建设。”到了2013年,开始正式使用“社会治理”一词。2013年,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于关于全面深化改革若干重大问题的决定》在论及创新社会治理体制时提出:“坚持系统治理,加强党委领导,发挥政府主导作用,鼓励和支持社会各方面参与,实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。” [14]这里的重大变化就是,“社会管理”改为了“社会治理”,更加突出了党委领导和政府主导下的多元治理主体共同参与、良性互动的关系,有利于构建共治共享的社会治理新格局。俞可平认为:“这种变化甚至不是概念上的区别,而是理念的不同。” [15]从这种变化可以看出,中国共产党关于社会治理的认识更加深化和成熟,并出现在了党的正式文件中。

   此后,党对党委、政府、社会与公众在社会治理体制中的关系又进行过多次表述,并有所变化。根据多年来治理实践的经验,2015年,党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出:“完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。” [16]这里将社会的作用界定为协同,并加入了法治保障作用。在党的十九大报告中,习近平强调:“加强社会治理制度建设,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制” [17]。这里将政府的作用改回到“负责”作用,实际上,是对政府作用提出了更高要求,也就是说,政府不仅是起主导性作用,而且要起负责作用,政府要承担负责,出了问题要被问责和追责。从这种变化中可以看出,在社会治理体制中,党非常重视党委和政府的作用,这是与中国具体国情相契合的要求。但是,同时,也要注重发挥其他治理主体的作用,才能使治理达到较好的效果。

   可见,党在对社会治理体制的探索过程中,非常重视发挥不同治理主体的治理作用,而且非常重视界定不同治理主体在治理过程中的不同作用,并注重发挥各治理主体之间的协同作用,以实现治理效果的最优化。这与多中心协同治理的含义是高度吻合的。

   三、从治理的本义对多中心协同治理模式的审视

   治理理论强调治理主体的多元化,治理主体包括国家、市场、社会和公民个人等,但是,各治理主体在治理过程中的角色和作用是有差异的,不同的治理主体各自在治理过程中扮演什么样的角色,发挥什么样的作用?这一问题无疑非常重要。近年来,中国各领域、各地区积极进行治理探索,积累了很多成功的经验。这些好的做法和经验不仅为理论创新提供了很好的素材,而且也特别需要进行总结和提炼,以便上升到理论层次。当然,中国有中国的具体国情,中国的治理模式也需要结合中国的实际情况来探索。多中心协同治理模式就是对中国治理实践模式在理论上的一种升华,其对治理过程中多元治理主体之间的协同效应进行了较好的提炼。

   中国的治理体制中必须发挥党委的领导作用和政府的负责作用。西方治理理论侧重强调社会组织的作用,其主要原因在于它当时是针对的政府失灵与市场失灵的情况提出来的,并非否定国家的作用。对于中国而言,必须重视国家在治理过程中的作用,这里国家的主要组织形态包括政党和政府,并且,政党主要是指执政党,即指中国共产党及其各级组织。在中国,国家掌握着大量的经济资源、社会资源和组织资源,它有能力在治理过程中发挥重要作用;同时,中国的社会问题与社会矛盾非常多而严重,发挥国家在治理中的作用也是十分必要的。中国的国家建设没有完成,许多领域存在安全问题,需要国家的力量才能解决好或处理好。作为一个处于转型期的国家,中国的社会问题也非常严重,个人之间、群体之间和地区之间的贫富差异很大,不是单纯依靠社会力量可以解决的,也需要运用国家的力量进行调整。还有,中国面临的外部威胁也很大,有时也需要动用国家的力量加以抵御。因此,否定国家的力量是不妥当的。国家在治理过程中的作用表现为引领、主导和协调作用,也就是党委的领导作用和政府的负责作用。

   市场在治理过程中,也能发挥重要作用。2017年,党的十九大报告指出:“使市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用” [18]。这里对市场的作用进行了界定,也提到要注重发挥政府的作用,非常全面准确。市场不仅在经济领域能起决定性作用,而且,也可在社会治理领域发挥作用。特别是对于本应高度市场化却又存在明显垄断的行业,应积极引入市场竞争机制,改变原有垄断格局。同时,在一些公共服务领域,可以一定程度上引入市场机制和竞争机制,提高公共服务水平,改善公共服务质量。当然,也不是什么领域都可以市场化,对于教育、医疗、养老等行业,政府应该加大投入,并积极吸纳社会力量参与。

   改革开放以来,中国社会组织不断发展与壮大起来,已经具备了在治理过程中发挥重要作用的能力。改革开放使国家与社会之间的关系从高度一体化转向适度分离,经济发展推动了社会领域的成长和壮大,增强了社会领域的独立性和自主性,从而形成了相对独立于国家的社会交往空间和社会交往形式。实践证明,在中国,社会组织能与国家进行良性互动,并在促进社会治理中发挥影响力。当前,要正确认识社会组织在国家治理体系建设中的作用,为进一步推动社会组织的发展提供良好的制度环境,并探索社会组织在治理过程中发挥作用的新方式。

   公民个人也能积极参与治理过程,并发挥积极作用。公民如果进行结社,就是通过社会组织参与公共事务;而实际上,公民个人也能独立参与公共事务,进而参与到治理过程中来。公民直接参与治理的方式包括:参与社区治理、参与社会事务、参与社会监督等。公民参与治理可以推动国家治理民主,促进经济建设,提升社会文明水平。[19]当前,公民参与治理的热情也在提升,公民在治理过程中的作用也越来越重要。但是,也应注意到,公民作为治理主体,力量比较弱小,参与效度也很有限,这需要通过增强公民意识,加强民主训练,提升公民参与治理的能力。

   在具体的治理实践中,往往所面临的问题解决起来难度都是非常大的,不是单一行为主体能够解决的,必须动员多元治理主体共同参与。但是,多元治理主体参与治理进程,并非都在发挥同种作用,相反,不同的治理主体在多中心协同治理中发挥着不同的作用。从实践角度看,政府部门或党的各级组织发挥着引领或主导作用,它们为协同作用的形成起着重要作用。在具体的治理过程中,这种引领或主导作用的具体表现形式又存在差异。我们可以简单地看看这几个案例。在中国互联网社会治理体系,突出的特征就是政党领导、政府主导,发挥这种作用的组织机构就是中央网络安全和信息化领导小组。佛山市流动人口治理则是政府起着很重要的统领作用,发挥这种作用的组织机构是佛山市流动人口服务管理工作领导小组。在湖北省宜昌市西陵区社区治理中,党政部门发挥着指导和协调的作用,而没有采用直接管控的方式。党和政府的这种引领或主导作用如同一根红线,把各个治理主体串在了一起,避免了各自为战、各自为政的问题,使其可以形成合力,为协同效应的形成奠定了很好的条件。

   但是,党和政府的引领或主导作用并不排斥其他社会主体参与到治理过程中,相反,党和政府非常重视发挥市场、社会和公民个人的治理作用。在互联网社会治理中,网络运营商作为互联网内容的提供者、网络信息的前沿把关人,积极传播健康向上的网络文化,并通过制定网络规则来推动网民自律;网络行业组织,例如中国互联网协会、中国互联网发展基金会、中国互联网信息中心、中国文化网络传播研究会等,积极开展行业自律、倡导网络文明、培养良好风尚,在打造良好网络安全生态以及营造健康网络舆论环境等方面的工作中,做出了重要贡献。在佛山市流动人口治理中,非常重视发挥社区组织、各地商会、行业协会和志愿者组织等社会组织的作用,以弥补政府力量的不足,强化网格化治理,收到了较好的效果。在湖北省宜昌市西陵区社区治理中,其鲜明的特点在于注重发挥小区业主委员会的作用,以及调动小区中优秀共产党员的作用,效果也很好。这样,在治理过程中,多中心协同治理中的多中心并不是单一中心的相加,各治理主体的治理优势都得到了发挥,其协同效应的形成使得治理效果非常显著。

当然,应当注意到,当前中国治理实践中也存在着一些不足之处。例如,中国互联网社会领域存在许多非常突出、非常尖锐的矛盾和问题;而在互联网社会治理中,(点击此处阅读下一页)

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