龚兵:俄罗斯财产申报立法发展对中国的借鉴意义

选择字号:   本文共阅读 143 次 更新时间:2018-08-24 23:27:50

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龚兵  

   【摘要】 中俄两国都把在其他国家实践中证明有效的公职人员财产申报制度作为本国反腐败斗争体系中的重要环节,但两国基于不同的政治体制、社会治理、历史文化环境,形成了不同的制度模式,主要表现为调整财产申报的规范性文件属性不同、申报内容不同、申报信息公开程度不同、申报信息核查方式不同、责任追究方式不同、对申报主体权利救济的关注度不同。从比较和发展的视角来观察,中国开展官员个人事项申报整体还处于制度的构建与完善阶段,调整财产申报的规范性文件效力刚性相对较弱,“内控型”的申报制度设计尚不能达到有效遏制与揭示腐败的效果,且未形成纪律责任与法律责任有机衔接的追责体系,也未建立对公职人员权利的保护与救济机制。未来中国财产申报制度的进化方向应当是:制度形式由党内法规进化为国家立法,制度模式由体制内单一治理进化为适度开放的公共多元治理,制度功能目标由发现腐败线索进化为防止利益冲突,制度构建价值逻辑由单一义务约束进化为义务约束与权利救济的均衡配置。

   【中文关键词】 俄罗斯;中国;财产申报;立法;进化

  

   反腐败是全球性的国家治理话题。中国与俄罗斯从相近的社会转型原点出发,致力于实现民主政治和市场经济。在无成熟的国家转型范式指引情况下的探索与发展,决定着两国必然面临诸多共同的治理难题,反腐败问题就是其中之一。俄罗斯前总理切尔诺梅尔金曾说:“我们想得到最好的,但结果还是和以前一样。”这句警言不仅适用于对俄罗斯转型成效的阶段性评判,也适用于对俄罗斯社会腐败治理状况的现实认知。对于俄罗斯社会,反腐败问题具有特别的意义,因为大量腐败已经达到形成社会灾难的地步。{1}而在中国,如党的十九大报告所言,经过十八大以来的强力反腐,“不敢腐的目标初步实现,不能腐的笼子越扎越牢,不想腐的堤坝正在构筑,反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展”,但“反腐败斗争形势依然严峻复杂,巩固压倒性态势、夺取压倒性胜利的决心必须坚如磐石”,未来需要“推进反腐败国家立法”,“强化不敢腐的震慑,扎牢不能腐的笼子”。

   在众多反腐败制度中,可谓“终极利器”的财产申报,被世界各国普遍认同并广泛运用。同样,这种腐败治理手段也被中俄两国所采选。分析研究中俄公职人员财产申报制度设计与实际成效,察寻两国财产申报制度共同性,辨析不同点,借鉴得失,彰显长短,具有重要的理论意义与现实价值。从一定意义上讲,较之研究西方国家的财产申报模式,以中俄互为参照物的比对更有针对性与观照度。

  

一、俄罗斯财产申报立法规范与发展路径


   (一)俄罗斯财产申报立法规范

   俄罗斯财产申报制度肇始于20世纪90年代社会转型初期,当时颁布实施的《关于国家公务体系反腐败斗争的命令》和《关于俄联邦国家机关基础法》,要求官员申报财产信息。1997年《俄联邦政府法》专门规定了公职人员财产申报制度。但囿于制度自身的不成熟性和社会转型环境的急剧变动,这一阶段的财产申报工作没有取得实质性成效。

   以2008年12月25日俄联邦反腐败法出台为标志,俄罗斯步入了体系性立法治理腐败的新时期。随后,若干配套的规范性法律文件集中出台,保障调整财产申报的基础性法律规范得以具体落实。[1]2009年9月21日,又通过了关于核查拟担任联邦国家职位的人和联邦国家公职人员申报信息完整性和真实性以及联邦国家公职人员遵循公务行为要求的总统令。俄罗斯公职人员财产申报制度的基本框架如下:

   1.申报主体。俄罗斯立法按照职位腐败风险程度确定需要申报财产信息的职位清单。凡是担任清单内职位的公职人员和拟担任应当申报财产职位的公民,应当依法申报自己、配偶和未成年子女的财产信息。俄联邦立法采取两种方式划定应申报财产的公职人员范围:一是通过明确具体的职位来确定申报主体。例如,立法规定总统、总理、副总理、部长、国家杜马成员等高级官员应申报财产。二是通过明确履行特定职能之职位的方式来确定申报主体。例如,担任管理国家资产、发放许可证和执照、分配物质资源等职能之职位的国家机关人员。与此同时,俄联邦各主体和自治地方依据联邦立法文件中的划分原则与标准,分别确定需要申报财产的联邦各主体公务职位和自治地方公务职位清单。

   2.申报内容。在俄联邦总统令批准的财产申报表样本中,申报信息分为五类:一是收入信息;二是财产信息;三是银行和其他信贷机构账户的货币资金信息;四是有价证券信息;五是财产性债权债务信息,包括使用中的不动产,以及不动产使用形式(如租赁、无偿使用等)和期限等内容。

   3.申报受理与信息公开。担任俄罗斯国家职位的人员,例如俄联邦总统、总理等人,应于每年4月1日前申报上一年度的财产信息。其余公职人员申报期限为每年4月30日前。各级人事部门负责组织申报、接收和公开申报信息。各国家机关在人事部门内部设立预防腐败和其他违法行为的部门,承担核查申报信息真实性与完整性等职能。获取信息及与社会团体、公民互动原则是俄罗斯国家和自治地方服务的基本原则之一。公职人员所申报的财产信息必须公开,具体分为两种途径:一是自法定申报财产信息期限届满之日起14天之内,联邦国家机关和联邦各主体国家机关人事部门按照各自管理权限,负责将公职人员允许公开的财产信息发布在联邦国家机关和联邦各主体国家机关官方网站;二是如果在上述官网上查询不到申报信息,全俄大众媒体可以向负责公开财产申报信息的上述部门申请获取某一具体公职人员的财产申报信息,相应部门应当在收到申请后7日内提供上述信息。

   4.申报信息核查。俄罗斯立法确立了依申请启动财产申报信息核查的机制。启动核查的依据是申请者书面实名提交充分信息,申请者包括:护法机关、其他国家机关、地方自治机关和它们的公职人员;各政党和依法登记的非政党的全俄社会团体常任领导机关;俄联邦社会院;全俄大众媒体。检察机关有权核查公职人员申报的信息。另外,按照人事管理权限配置核查决定权,例如联邦国家机关人事部门和联邦国家机关地方机构人事部门根据本级联邦国家机关和联邦国家机关地方机构领导人或其授权人的决定,核查申请担任和已担任由相应联邦国家机关和联邦国家机关地方机构领导人或其授权人任免之职位者的财产信息。人事部门可以自行对申报信息进行核对,还可以向专门国家机关申请相关信息。作出核查决定的领导人有权要求检察院、其他国家机关、自治机关、企业、机构和社会团体提供相关信息,这些主体应当在指定期限内提供所需信息,这种指定期限最长为30天。

   5.责任追究与权利救济。按照俄联邦反腐败法的规定,不申报财产信息或申报财产信息不完整、不准确是违法行为。在此情况下,对于申请担任公职者可不予任命,对于已为公职人员者可解除职务。同时,俄罗斯立法注重保护公职人员个人权利,权利保护与救济措施贯穿于财产申报和信息核查各个阶段。其中,在财产申报阶段表现为:(1)申报信息错误补救机制。公职人员发现其申报的收入、财产和财产性债权债务信息中存在漏报、错报时,有权在申报期限届满三个月内申报准确信息。(2)申报信息公开告知机制。各级国家机关在接到大众媒体获取某一具体公职人员财产信息的申请之日起三日内,应将该媒体查询情况告知所涉及的公职人员。(3)申报信息保密机制。所申报的财产信息属于限制获取的机密信息,不能用于商业用途。禁止公布公职人员配偶、子女、其他家庭成员的个人信息和居住地、通讯地址、电话号码等通讯信息。(4)泄露申报信息的追责机制。例如,俄联邦刑法典第137条规定了违反“私人生活不可侵犯”原则的刑事责任,俄联邦行政法典“13.11”规定了违法搜集、存储、使用或传播公民信息的行政责任。{2}而在信息核查阶段,对公职人员个人权利的保护和救济措施表现为:(1)被核查公职人员知情机制。核查机关应自作出核查决定之日起两个工作日内,以书面形式告知被核查人已启动对其财产申报信息的核查程序。在核查工作结束时,应当告知被核查人核查结果。(2)被核查公职人员申辩机制。被核查公职人员可以就核查进程、核查信息和核查结果提交书面说明,可用书面形式提交补充资料以及相关说明。所有提交的说明和补充资料都应归入到核查资料中。(3)被核查公职人员保障机制。在核查过程中,如暂停被核查公职人员公职,时间不能超过6个月。暂停职务期间,被核查公职人员的职位薪资待遇予以保留。

   (二)俄罗斯财产申报立法的新发展

   “反腐败申报体系的核心原则为‘诚实轻松愉悦地生活’,而参与腐败则‘沉重且危险’。对于绝大多数公职人员,填写申报应当是极其简单和容易的过程,不占用很多时间。在申报中隐瞒信息应当是困难的,而对蓄意违法的惩罚则是明确和不可避免的。”{3}数据显示,2012年俄罗斯国家公职人员和不同层级官员共进行150万份财产申报。2013年上半年对13万余份申报信息的可信性进行了核查。根据这次核查的结果,约有3000位公职人员被追究了法律责任,其中约200位不同级别的公职人员因为失信而被解职。{4}

   虽然成绩显著,但反腐败形势依然严峻。俄联邦社会院编制的《2012年俄罗斯反腐败措施实施效果和公民社会参与反腐败政策实现的报告》中的调查结果显示,俄罗斯公民尚未看到腐败之任何程度的降低。在反腐败措施成效评价调查中,俄联邦社会院各地区成员给予5分评价的占5%,给4分的占16%,给3分的占36%,低于3分的不满意评价多达43%。[2]近年来,俄罗斯政府加强反腐败立法的努力始终没有停止,完善和优化财产申报立法的工作一直在进行。这些最新的立法发展主要体现于:

   1.进一步扩充财产申报内容。2013年1月,《俄联邦监督国家公职人员(其他人员)收支相符法》正式生效。公职人员除申报财产信息外,若自己以及配偶和未成年子女取得土地、其他不动产、交通工具等财产的总额超过他们实施交易前三年的总收入,则还应申报上述交易的每笔支出信息,以及上述交易所需资金的来源信息。实际上,反腐败法实施后不久,俄罗斯检察机关负责人就意识到,在俄罗斯这个官员从不解释自己高档住宅和昂贵轿车来历的国家,这种支出报告机制是必不可少的。[3]

   2.进一步扩展财产申报主体范围。2013年之前,虽然立法规定国家机关以外的有关组织应当申报财产信息,但是对于相关组织名单并没有明确,故在申报实践中遭到这些组织的抵制,例如国立圣彼得堡大学校长的立场就是:“总统令不适用于我们大学,因为圣彼得堡大学成立于彼得一世时期。”{5}2013年7月22日,俄联邦政府批准了上述“有关组织”的清单,包含63个组织。[4]这些组织涵盖了国家特大型企业、基金会、联邦公共事业机构、国家单一制企业。

   3.进一步提高财产申报信息的可获取度。2013年7月8日,俄联邦总统令批准了关于发布收入和财产信息新程序的命令。所有联邦国家权力机关应当在网站的适当位置发布申报人收入和财产信息,且该位置应处于官网主页。禁止联邦国家权力机关删除或限制获取过往年度的申报信息。而在此之前,一些国家机关在官网上发布的财产申报信息普通公众很难查询到,或者发布后不久就删除了。

   4.进一步明确财产申报信息核查程序。自2013年起,俄联邦国家机关和地方自治机关陆续通过了有关加强完善申报信息核查工作的规范性文件。其中,超过20个部、委、局,包括俄司法部、工信部、外交部、移民局、关税服务署等,通过了各自有关批准核查申报信息完整性和真实性程序的命令。{6}

5.进一步完善责任追究体系。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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