龚兵:俄罗斯财产申报立法发展对中国的借鉴意义

选择字号:   本文共阅读 251 次 更新时间:2018-08-24 23:27:50

进入专题: 财产申报   俄罗斯  

龚兵  
建立了将基于非合法收入取得的财产收归国家所有制度,这是俄罗斯在规定不法敛财责任道路上迈出的实质性步伐。在核查过程中,核查机关如果发现收支明显不相符,应当将案件移交给检察机关。检察机关应当依法提起公诉,要求将公职人员不能证明依据合法收入取得的财产收归国有。此外,因失信而被解职的申报人将被剥夺再担任国家公职的资格。

  

二、我国现行财产申报制度构建及其问题


   (一)我国现行领导干部个人事项报告制度

   我国现行有关领导干部个人事项报告的规定,即为中国版的财产申报制度。我国财产申报制度从1987年开始进入立法者视野,经历了由最初列入立法规划到最终以党内法规形式固定实施的发展历程。尤其是在党的十八大以后,领导干部个人事项申报实践和相关党内法规建设取得突破性进展。

   目前,规范我国公职人员财产申报制度的规范性文件是2001年6月颁布实施的《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》和2017年2月颁布实施的《领导干部报告个人有关事项规定》(以下简称《规定》,取代2010年5月26日印发的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》)、《领导干部个人有关事项报告查核结果处理办法》(以下简称《办法》)。其中,前者专门规定省部级现职领导干部申报家庭财产的具体要求和细节,后两个则要求所有副处级以上领导干部每年如实报告婚姻、出国(境)、收入、房产、投资、配偶子女从业等14个方面的个人事项,自觉接受组织监督。

   1.以行政级别为标准划定申报主体范围。申报义务人为各级国家机关、人民团体、事业单位中副处级以上干部,中央企业领导班子成员及中层管理人员,省(自治区、直辖市)、市(地、州、盟)管理的国有企业领导班子成员,以及上述范围内已退出现职但尚未办理退休手续的干部。

   2.个人事项报告的受理与公开。按照《规定》要求,领导干部应当每年报告本人婚姻变化和配偶、子女移居国(境)外、从业及收入、房产、投资等事项,按照干部管理权限由相应的组织人事部门受理。申报的信息不予公开[5],只能由组织人事部门等特定机关知悉,不能够被社会公众所获取。

   3.对个人事项报告的汇总与查阅。按照《规定》要求,组织人事部门负责对个人事项报告情况进行汇总综合。对于有关领导干部报告个人有关事项的材料,组织人事部门在干部监督工作和干部选拔任用工作中、纪检监察机关(机构)在履行职责时按照干部管理权限经本机关(机构)负责人批准查阅,巡视机构在巡视工作期间、检察机关在查办职务犯罪案件时经负责人批准查阅。

   4.对个人事项报告的查核。2014年,中央开始对个人事项报告进行查核。[6]从2015年开始,全国推行领导干部个人有关事项“凡提必核”,拟提拔副处级以上干部人选、后备干部人选、转任重要岗位人选等都要重点抽查。同时,随机抽查力度加大,比例由3%—5%扩大到10%。从2017年2月开始,按照《规定》要求,组织人事部门应当按照干部管理权限,对领导干部报告个人有关事项的真实性和完整性进行查核。对领导干部个人事项的查核方式包括随机抽查和重点查核,前者比例为10%,后者根据工作需要进行(主要针对拟提拔的考察对象、拟列入后备干部人选对象、拟进一步使用的人选、接到涉及领导干部个人报告事项的举报需要查核者)。与此同时,纪检监察机关(机构)、巡视机构、检察机关在履行职责时,按照查阅程序履行报批手续后,可以委托组织人事部门按照干部管理权限,对领导干部报告个人有关事项的真实性和完整性进行查核。

   5.责任追究。按照《办法》规定,查核结果与申报结果不一致分漏报和瞒报两种情形,各有具体标准。对漏报者,视情节给予批评教育、责令检查、限期改正、诫勉、取消考察对象(后备干部人选)资格、调离岗位、改任非领导职务等处理。对瞒报者,视情节给予诫勉、取消考察对象(后备干部人选)资格、调离岗位、改任非领导职务、免职、降职等处理。隐瞒不报情节较重或查核发现涉嫌其他违纪问题的,依照党纪处分条例等追究纪律责任。在当下的反腐实践中,“违反个人事项报告规定”已经正式成为认定党的高级领导干部违纪的事实之一。

   (二)我国财产申报制度实践与问题

   从2010年以来领导干部个人事项申报情况看,自上而下启动的个人事项申报逐步被各级领导干部所接受,已经成为领导干部政治生活中的“规定动作”,申报工作的严肃性、权威性已经确立;申报组织流程逐步规范完善,申报要求愈加明确、科学,申报表格内容设计更加合理完备,申报信息质量有明显提升;对申报信息的查核工作已经启动[7],并呈现出查核范围逐渐扩大、查核标准愈加严格的发展态势[8]。至2017年4月中组部负责人就修订《领导干部报告个人有关事项规定》、制定《领导干部个人有关事项报告查核结果处理办法》有关情况答记者问时,近万人因查核发现不如实报告等问题被暂缓任用或者取消提拔重用资格、后备干部人选资格,12万多人因不如实报告等问题受到处理。

   从比较和发展的视角来观察,我国开展官员个人事项申报整体还处于制度的构建与完善阶段。从该制度所应起到的遏制腐败、发现腐败功效上考察,还没有数据显示个人事项申报实施成效与腐败存量和增量变化呈现出负相关的协同。也可以说,财产申报制度本身所应具有的功能在一定程度上还没有充分发挥出来。究其原因,除却外部客观因素外,财产申报制度本身存在的结构性问题也是重要原因之一。我们认为,这些结构性问题主要表现为:

   1.调整财产申报的规范性文件效力刚性相对较弱。在对法律与党纪的普遍认知中,它们虽都具有强制属性与规范属性,但还不能等同。“党纪严于国法”,但纪律与法律的制度硬性明显不同,违纪成本显著低于违法成本,纪律震慑弱于法律制裁。再加之,既往整体上我国党内法规体系水平和执行效力弱于法律规范体系[9],尤其是在党的十八大之前表现得较为明显。所以,仅以党内法规约束公职人员财产申报行为,可能会存在违纪成本低而收益大的失衡,甚至存在激发“前腐后继”倾向的风险。

   2.“内控型”的申报制度设计尚不能达到有效遏制与揭示腐败的效果。整体来讲,在执政党坚定宣示反腐决心与维护党的干部队伍形象之间,在党要管党、从严治党的治理方针与吸引公众参与反腐败的社会监督机制之间,在严厉约束官员洁净用权与不激化腐败官员群体性抵制之间达成相对平衡,是我国现行财产申报制度设计和实施所遵循的政治逻辑平衡点,尤其是在申报制度构建和实施的初期,显得更为必要。在这种设计逻辑指引之下的财产申报制度,呈现出鲜明的内控性特征,即“不透明化”,使得财产申报制度本身所应具备的社会监督功效被消解,也使得可能的内部监督在某种程度上具有了“选择性”疑点。值得关注的是,一些地市已经尝试开展地方性立法,体现“全社会共同参与”预防腐败理念,拟适度公开领导干部个人事项核查结果。[10]

   3.未形成纪律责任与法律责任有机衔接的追责体系。目前,组织调整与处理是对违反财产申报真实性、全面性要求的官员设定的主要处理手段,其最高者为免职与降职。因组织调整与处理并不具有惩罚性,所以威慑性自然不高。《中国共产党纪律处分条例》明确:违反个人有关事项报告规定,情节较重的,可给予警告或严重警告处分。但党纪处分仅适用于党员领导干部,对于非党领导干部不能适用,且警告与严重警告处分惩戒度较低,震慑与遏制作用有限。另外,《规定》与《办法》对于个人事项报告查核中发现的不能证明基于合法收入而取得的财产如何处理没有明确规定。责任追究体系不完整、不衔接,使违反财产申报义务的领导干部得不到应有的惩罚,往往全“身”而退、全“产”而退,没有达到遏制权力不洁行为与防止利益冲突的效果,反而可能为涉腐官员提供了安全的逃逸通道。

   4.对公职人员权利的保护与救济机制尚未建立。反腐目标有效实现与公职人员权利妥当保护之间的均衡配置,是评价财产申报设计构架质量的重要标准。我国现行财产申报制度更多的是单向度地约束公职人员全面真实地报告财产,而未考虑在资产透明化前提下如何最大限度地维护宪法所赋予他们及其家属的合法权益、在查核财产信息与追究责任过程中如何赋予其权利救济。缺少对公职人员权利的应有关注,会使他们对于财产申报产生更多的顾虑甚至抵触,也会成为影响制度目标实现的障碍。

  

三、比较视域下我国财产申报制度的进化方向


   (一)中俄两国财产申报制度的共通性与差异点

   中俄两国同把在世界其他国家实践中证明有效的公职人员财产申报制度作为本国反腐败斗争体系的重要环节,吸取各国财产申报经验,结合本国实际,在实践基础上逐步修正完善,并正在反腐败斗争中发挥着积极作用。总体上,两国财产申报制度建设还处于成效待验证的未成熟阶段,随着申报实践经验的积累和反腐败要求的提升而不断发展,未来还都有较大的完善空间。两国在具体制度设计上也存在很多共通性,例如:申报主体没有覆盖所有公职人员,均是按照行政层级或腐败风险程度划定应当申报财产信息的职位范围,这种做法便利于财产申报操作,并节约运作成本;均没有设定独立的财产申报受理机关,申报受理机关与核查机关同为各级人事(组织)部门;在申报核查方面,都没有规定全面核查机制,而是分别采取了依申请核查和随机抽查、重点核查相结合的方式。

   与此同时,两国基于不同的政治体制、社会治理、历史文化环境,形成了相别有异的制度模式,其差异点主要表现为:

   1.调整财产申报的规范性文件属性不同。俄罗斯通过《反腐败法》《俄联邦国家机关基础法》《俄联邦政府法》《俄联邦文职公务员法》以及一系列总统令来规范公职人员财产申报。我国通过若干党内法规来确立领导干部个人事项报告制度。相比较而言,以立法方式规范公职人员财产申报更为稳定、更具权威、更有威慑力,以党内法规约束领导干部报告个人事项则较为灵活,操作成本低、效率高。

   2.申报内容不同。俄罗斯公职人员财产申报内容比较广泛,例如银行存款、交通工具信息、金融性债权债务信息等,还要求申报支出信息和支出资金的来源信息。我国财产申报信息包括部分的财产和收入信息,不包括支出信息,就财产信息范围而言没有俄罗斯范围广。但我国不仅要求申报家产,还要求申报个人与履职相关的其他信息,例如婚姻变化情况和配偶、子女移居国(境)外,以及子女与外国人通婚、从业、经商办企业等家事。这充分体现出我国领导干部个人事项报告的特点,符合我国的家庭实际、社会实情和一定时期的腐败特征。

   3.申报信息公开程度不同。俄罗斯公职人员财产申报信息必须在所任职机关的官方网站上公开,社会公众可以查询并获取信息,与此同时,全俄公共媒体可以申请获得财产申报信息并予以发布。我国公职人员申报的财产信息不向社会公众公开,只有人事(组织)部门、纪检监察机关、巡视机构、检察机关在干部监督、干部选拔任用、职务犯罪案件查办等工作中可以查阅相关领导干部报告个人有关事项的材料。比较而言,我国财产申报信息公开性较弱,处于非开放的状态。

4.申报信息核查方式不同。俄罗斯规定了依申请启动财产申报信息核查的机制。我国领导干部个人事项报告核查一直是在体制内有组织、有秩序地主动开展,(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 财产申报   俄罗斯  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/111892.html

1 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2019 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网