柳丰华:普京总统第四任期内外政策走向

选择字号:   本文共阅读 273 次 更新时间:2018-08-24 20:19:01

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柳丰华  

   内容提要:在第四任期,普京总统将维护社会政治稳定,进行适当的政治改革。普京政府将促进经济增长,发展创新型经济,推进再工业化。俄罗斯经济能否保持低增长,主要取决于国际油价、美欧制裁、经济结构调整状况等因素。鉴于俄罗斯与西方对抗长期化,还面临乌克兰危机和叙利亚冲突等严峻问题,普京政府将在抵制西方经济制裁与政治军事遏制的同时,谋求与西方关系正常化,继续奉行“转向东方”政策,推进欧亚经济联盟一体化。新时代,中俄全面战略协作伙伴关系有望继续稳定而深入地发展。

  

  

2018年3月,普京以76.69%的得票率赢得俄罗斯总统选举,开启其第四个总统任期。当前,俄罗斯面临国内外一系列老问题和新形势,再次连任后的普京如何因应,将对国家复兴产生深远的影响。准确研判普京第四任期内外政策的基本走势,对推动新时代中俄关系稳定发展有一定指导意义。

  

政治维稳为主,适度推行改革

  

   当前,俄罗斯政治形势稳定、可控。普京执政基础牢固,拥有很高的民意支持率,受到“统一俄罗斯”党和全俄人民阵线的拥护,俄罗斯共产党、俄罗斯自由民主党、“公正俄罗斯”党等体制内反对派对政府采取配合态度,其他反对党不成气候。“统一俄罗斯”党一党独大,在俄罗斯议会占据多数席位,可以凭一党之力通过普京政府想要施行的法律。俄罗斯联邦主体行政长官绝大多数出自“统一俄罗斯”党,并且普京总统还可通过审查地方行政长官候选人资格、责成总统驻各联邦区全权代表督察等方式,确保中央对地方的有效控制以及中央政府的政令在地方畅通无阻。

   尽管如此,普京在新的任期仍然面临一些国内社会政治问题。首先,俄罗斯民众对国家经济形势和自身生活水平并不满意。2014年以来,受西方制裁、国际能源价格下跌等因素影响,俄罗斯陷入经济衰退,2017年虽然有所回升,但不稳定。与此相关,俄罗斯居民实际可支配收入和消费水平连年下降,生活在贫困线以下的人口增加到2000万人。“克里米亚共识”能够在短期内保持对普京的高支持率,但是无法长期掩盖经济和民生问题。其次,俄罗斯反对派所指责的普京政府以全面控制取代政治竞争的问题没有得到解决。2011—2012年俄罗斯的抗议运动反映了反对派对政治垄断的不满,“梅普组合”随后采取简化政党注册手续、实行州长直接选举等改革举措,在一定程度上促进了政治竞争。乌克兰危机爆发后,俄罗斯国内爱国主义和民族主义情绪高涨,自由派政党完全失声。在普京总统就职典礼之前,反对派领导人纳瓦利内在俄罗斯多个城市组织示威游行,再次提请普京新政府关注政治控制问题。最后,“Color revolution”风险依然存在。西方不断延长对俄罗斯经济制裁的动机之一,就是指望引起俄民众对当局的不满,降低普京政府的民意支持率,甚至激起“Color revolution”,从内部更迭普京政权。自2017年以来,美国越来越将制裁直指俄罗斯精英阶层,意在通过制裁与克里姆林宫合作的寡头,使俄罗斯金融和工业精英分裂,进而动摇普京政权根基。

   由上可见,出于对内增强政治体制竞争性和对外防止“Color revolution”输入等考虑,普京政府既有维稳的压力,又有改革的动力,因而将在维护政治稳定与推进政治改革的均衡区间内有所作为。

   第一,维护政治稳定。普京信奉强大的国家和强有力的国家政权体系有利于保障秩序和推动改革的理念,认为俄罗斯复兴和蓬勃发展的关键就在于国家政治领域。普京通过建立垂直国家权力体系,理顺府会关系等重大举措,实现俄罗斯由乱而治的转变,进而将国家引入经济社会复兴之路,因此得到俄罗斯人民广泛支持。普京在2018年度国情咨文中指出,包括政治在内的各个领域的稳定,对俄罗斯至关重要,因为它幅员辽阔,民族众多,拥有复杂的联邦制、多样的文化和艰难的历史记忆。在总统第四任期,普京将继续维护俄罗斯宪政体制和政治体系,巩固国家的权威,确保中央对地方的强有力领导;支持“统一俄罗斯”党的发展,使之继续发挥议会中支持政府的稳定多数派的作用;保持对社会一定的控制,在西方制裁并在俄制造政治分裂的形势下,严防“Color revolution”。

   第二,进行适当的政治改革,以促进政治竞争。早在2011年,时任俄罗斯总统梅德韦杰夫就提出对俄罗斯政治体系进行综合改革的建议,其中包括直接选举联邦主体行政长官、简化政党注册手续、将国家杜马选举制度从比例代表制改回混合选举制等,这些建议得到时任总理普京的支持。2012年以后,上述改革计划先后付诸实施,但是从实际效果看,偏离了梅氏改革的初衷。比如,虽然实行了州长直接选举,但是总统仍然可以通过审查候选人资格等方式决定州长人选;修改后的《政党法》简化了政党注册手续,但是政党数量大量增加,其中绝大多数没有活动能力,在2016年选举中,能够跨过5%门槛线进入国家杜马的仍然是“统一俄罗斯”党、俄罗斯共产党、俄罗斯自由民主党、“公正俄罗斯”党这四个政党。俄罗斯前财政部长库德林撰文指出,俄罗斯政治体制还缺乏竞争,2018年总统选举结束后国家议程中的优先任务之一,就是要使俄罗斯政治体制更加开放,更有代表性。“扩大自由空间和民主化,应当成为新当选总统实质性的优先方向之一,也应当成为反对派工作的主要目标。若不扩大政治竞争空间,国家发展就不可能实现。”着眼于未来俄罗斯发展,普京或将进行适当的政治改革,包括:完善多党制,使之更有竞争性和代表性;提升政党在国家政治生活中的作用,以提高民众对政党的信任度和对政治的参与度;实施行政改革,提高行政机关工作效率,等等。

   第三,完成政治精英更新换代,保持精英阶层的稳定和团结。2016年以来,普京总统先后将一批年轻的专家型政治家任命为总统办公厅主任、州长、总统驻联邦区全权代表,关于俄罗斯政治精英代际更替问题的讨论由此而兴。2018年5月和6月,普京分别重组俄罗斯政府和总统办公厅,虽然有年轻技术官僚进入高官队伍,但总的来说,长期与普京共事的政治精英仍然占据着最重要的职位,普京政权保持很高的稳定性。未来,普京仍将面对俄罗斯政治精英代际更替的任务,同时还需要维系精英团队的稳定。在普京执政团队中,围绕增加或削减军费预算的博弈还会继续,围绕俄罗斯究竟应当发展工业,还是应当发展市场和调整货币政策的辩论也不会停止。对于这些分歧和争论,普京不但要作出裁判,而且要进行协调。普京还将对美国制裁在俄罗斯精英中所造成的裂痕甚至矛盾采取措施。不言而喻,在第四任期的后半段,普京将物色和培养自己的接班人,为未来的政权交接作准备。

   第四,持续改善民生。这是新任期普京政府内政的优先方向。普京在2018年度国情咨文中强调,俄罗斯发展的关键因素是民众的福利、家庭的富足。为此,俄罗斯政府将提高居民收入,增加退休金,提高民众生活水平,改善医疗、教育和其他公共服务,提高居民寿命。政府致力于减贫,争取在未来6年内将贫困率降低一半,即减少到1000万人。

  

发展创新型经济,促进经济长期增长

  

   普京开始其第三个总统任期时,俄罗斯经济保持着4.3%的增速,而且国际石油价格居高不下,俄罗斯外部政治经济环境尚好。因而,普京当时的经济方针是发展新型经济,推进经济现代化,其主要特征包括:部门多元化;高科技和知识密集型产业在国内生产总值(GDP)中占有较高比重;高生产率和低能耗;技术不断更新;中小企业活跃等。由于出口和投资下降、居民消费增速放缓等原因,俄罗斯GDP增速从2012年的3.7%下降到2013年的1.8%。乌克兰危机爆发后,在西方经济制裁、国际油价下跌、卢布汇率暴跌等因素的综合作用下,俄罗斯经济陷入衰退。俄罗斯经济现代化进程遭受挫折,经济政策的优先方向被迫从发展新型经济转向恢复宏观经济形势稳定。2017年俄罗斯经济出现复苏,但是增长率仅为1.5%。鉴于经济增长潜力几乎用尽,俄罗斯经济发展部预计2018年俄罗斯GDP增幅为2.5%,而世界银行的预测较为悲观,仅为1.7%。

   尽管普京政府实现了稳定宏观经济形势的目标,但是俄罗斯经济仍然面临一系列挑战,其中多为具有长期性、深层次影响的问题:其一,经济增长方式问题,包括劳动生产率低、能耗高、能源利用效率低、技术设备陈旧老化等。俄罗斯必须提高生产率,降低能耗,更新技术设备,才能提高其产品的国际竞争力。其二,经济发展模式问题,即俄罗斯能源原材料出口型经济模式。多年来,俄罗斯一直想建立多元化的创新型经济模式——除了能源部门,发展一些有国际竞争力的高科技产业和知识密集型产业,但是成效不彰。其三,经济结构问题,主要表现为三次产业比例失衡。并且工业内部结构也不平衡,重工业产值占比大,轻工业产值占比小,工业能源化、原材料化问题严重。产业结构失衡导致俄罗斯国民收入、固定资产投资结构和对外贸易商品结构失衡,成为其经济可持续发展的主要威胁。针对这一问题,俄罗斯政府确定了再工业化政策,其目标是建立有竞争力的、稳定的、结构平衡的工业体系,但是其实施效果甚微。其四,由于俄罗斯与西方对抗加剧,西方对俄制裁不仅长期化,而且越来越严厉,因此俄罗斯金融、能源、军工等企业在西方市场难以获取融资和先进技术,俄欧贸易额与制裁之前相比大幅下降。

   上述问题久拖不决,而且相互牵扯,严重制约着俄罗斯经济发展的速度和质量。发展经济是普京总统第四任期最重要的任务,因为无论是兑现关于增进俄罗斯民众福祉的承诺,还是实现国家现代化,乃至维护俄罗斯大国地位,都需要经济实力作保障。鉴于当前俄罗斯的经济形势和外部环境,普京政府既需要把经济增长作为新任期宏观经济政策的主要目标,又需要着眼长远,为俄罗斯经济模式革新创造条件。

   第一,全力促进经济增长。普京在2018年度国情咨文中指出,政府要改善民众福祉,并且要在本世纪20年代中期,使俄罗斯进入世界经济前五强,人均GDP增幅达到50%。俄罗斯只有以超过世界经济平均水平的增速才能实现这些目标,因此,达此增速是新政府工作的主要方向。为了保证经济稳定增长,俄罗斯将扩大投资,把投资占GDP比重提高到27%,并通过减税和下调利率,刺激企业投资积极性;提高居民实际收入,以刺激消费;扩大出口。2018年5月,普京在宣誓就职当天就签署“2024年前俄罗斯发展的国家目标和战略任务”总统令,提出使俄罗斯在2024年前跻身世界经济前五强,在保持宏观经济稳定的情况下确保俄罗斯经济增速超过世界水平等目标。在2018年世界经济和俄罗斯经济都将延续低增长的形势下,鉴于诸多经济问题仍然存在,普京政府实现高于世界经济平均增速的目标有一定难度,为此必须发掘更多的经济增长点。

   第二,发展创新型经济。为了改变俄罗斯经济结构,摆脱国家对原料出口的依赖,提高国际竞争力,普京表示将从以下方面推动创新型经济的发展。首先,在新技术、管理和人员基础上提高劳动生产率,使基础行业大中型企业的劳动生产率年增速高于5%。其次,扩大对技术设备的投资,以实现工业现代化。再次,发展小企业,使其对GDP贡献率接近40%。最后,发展非能源产品出口,包括机械设备、农产品、服务业出口等。在这方面,俄罗斯面临着投资不足、企业缺乏创新积极性、企业创新能力有待提高等问题,但这是俄罗斯经济转型升级的必由之路,普京政府决心推进这项工作。

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文章来源:《国际问题研究》2018年第4期

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