赵俊臣:社区共管自然保护区和国家公园

——纪念中国改革开放40周年之三
选择字号:   本文共阅读 471 次 更新时间:2018-08-24 15:39:21

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发挥他们的聪明才智。

  

   社区村民及其他利益相关者对自然资源实施共同管理应当体现在决策、规划、计划、实施、收益与分配的全过程中,从而形成完整的共管过程。如果出现停止或割断,就不能称其为完整意义的社区共管,其结果必然挫伤社区村民及其他利益相关者的积极性,从而出现难以调和的矛盾。

  

   (五)共同保护

  

   社区内广大村民及其他利益相关者对自然资源共同进行保护, 这既是社区共管的出发点, 也是社区共管的结果。无论是再生性,或是不可再生性的自然资源,都是当地村民及其他利益相关者赖以生存和发展的基础。社区村民及其他利益相关者都必须深刻认识到,保护好自己的自然资源,不但可以增加经济收入和带来良好的社会、生态效益,而且也是为自己的子孙后代留下生存和发展的基础条件。

  

   由社区村民及其他利益相关者共同保护自然资源,具有人多、面广、势众的特点,将形成自然资源管护的“天罗地网”,可以做到随时发现和制止偷砍盗伐、偷猎等违法行为,特别是可以起到强大的威摄作用,令不法者心惊胆寒,从而使保护落在实处。

  

   四、社区共管与原有自然保护区和国家公园管理的区别

  

   那么,社区共管与原有自然保护区和国家公园管理,有哪些的区别?

  

   一是指导思想的不同。原有自然保护区和国家公园管理把村民当作“敌·人”,当作“防范”、“管理”对象,是破坏自然资源的罪魁祸首,这就不能不增加了村民的逆反心理和抵触情绪, 使村民与保护区的关系发展为敌·对的关系,不但没有起到保护作用,还带来一些负面影响。社区共管却把村民当作主体。认为村民们世世代代生活在自然保护区和国家公园区内或周边,他们从自己生产生活实践中了解自然保护区对他们的重要意义,因而最理解保护自然保护区。例如,他们知道森林可以给他们提供木材、野生菌子等林产品,提供防风固沙、保持水土等生态环境。现在流行的农家乐旅游,更是得益于独特的山水林木风景。

  

   二是在区划设计的不同。原有自然保护区的界定基本上没有反映村民意见。自然保护区的界定多数情况是由有关工程技术人员在地图上圈划,虽然也进行实地考察,但主要是听取县、乡干部的意见,很少做深入的调查研究和征询周边村民意见。有的保护区还把社区的集体林、自留山、责任山,甚至耕地划入保护区,并规定不能随便动用保护区内的一草一木,影响了村民的生产和活动,侵·犯了当地村民的利益,村民往往对保护区产生了一种抵触情绪和逆反心理。

  

   三是建设方式的不同。原有自然保护区都是由政府出钱,雇请专业社工队伍施工。而社区共管则请当地村民出工,并按照市场价格付给一定的劳动报酬。这对于地处偏僻山区的贫困农户来说,收入增加的意义不可低估,而且还密切了与自然保护区的关系。

  

   四是管理过程的不同。原有自然保护区在“不能随便动用保护区内的一草一木”的规定下,实行严格管理,设置了庞大的机构,配备了警车、警棍、手铐、枪支弹药等,对违规者实行骂、打、罚,而管理效果却十分低下。

  

   五是在利益分配的不同。一些自然保护区特别是国家公园,由于向游客开放一部分,凡是交通便利的大都门票收入可观。由于现有的模式是委托经营,比过去的政府机构经营进了一大步,但是这种委托经营都是委托给某个企业,利润也当然全归企业所有。虽然现有的企业也把利润的一部分补偿给当地村民,但却是以“恩赐”的方式和姿态。而社区共管则不同,在理念上认为村民世世代代生活在当地,他们他是当地自然资源的所有者,理应获得经营的收益。

  

   应该指出,社区共管以当地社区和村民为主体,并不意味着否认政府部门、自然保护区管理机构和科技人员在社区共管中的重要作用。他们的作用不但不能削弱,而且应该加强。但是,,政府部门的职责应当从现在的领导、指导和直接管理,转变为服务或协助。自然保护区的管理人员则应当把现行的单纯保护式方法,转变为参与当地社区的资源共管,并为当地社区和村民发展社区经济献计献策和提供帮助,融入社区共管中,才能把自然保护区的保护工作落在实处。

  

   五、以直选方式选举共管组织成员

  

   社区共管需要一个共管组织,共管组织成员要求以直·选方式选出。

  

   自1987年全国人大常委会颁布《中华人民共和国村民委员会组织法》、实施农村基层民主以来,我国农村民主建设有了很大发展。然而,由于受种种因素的制约,我国农村基层民主建设仍有较长的路要走,特别是在村民行使民主权力、自主决策等方面需要探索有效的途径与形式。例如,乡级党委、政府提名的某些村民委员会组成人员不·能代·表广大村民的意愿和利益,因而得不·到村民的信任。特别是中国西部贫困地区村级经济几乎不存在,村民委员会除了协助县、乡政府收取农业税、开展计划生育(现已取消)外,其他工作很少,因而在村民中信誉·度不高。云南省由于省级财政负担村民委员会主任、支书和文书3人的工资,使其成为村民中的“农民官·员”(这当然是必要的),其价值取向主要向上级政府负责,而较少向村民负责。YUEP 项目区和后来我参与的美国大自然保护协会在广西金秀项目区选举共管组织成员时,都曾出现村委会干部得票很·少而落·选的情况。

  

   YUEP 项目建立的社区自然资源共管组织,在探索农村基层民主的有效途径与形式方面进行了大胆尝试。(1)在普遍、平等、直接、自由和竞争的原则下, 按照提名、竞·选和投票选举程序产生社区自然资源共管组织。具体的程序是:候选者必须组成候选班子, 即组合竞选;候选班子必须在村民大会上发表竞·选演·讲,表明自己如果当选将如何履行职责;村民投票时采用秘密方式, 不会写字者, 可由亲属或自己信任的人代写,不搞 “豆选”;履职期内,可以对绝大多数村民不满意者实行罢·免。通过这样的程序, 村民的主人翁意识及地位得到体现和提升, 自主行动得以加强, 群体精神得以恢复。(2)各个共管组织都组织村民制订了共管章程和共管公约, 划定了管理森林和自然保护区的边界,规定了管理责任、权限、履约奖励与违约处罚等。章程与公约发至项目村,乃至各家各户,要求共同遵守。(3)当地县、乡政府和林业局、保护局等部门的官员参与到社区自然资源共管组织中,以平等的身份与村民委员共同讨论本社区自然资源的管理办法,并帮助协调社区内的各种关系,及时解决各种矛盾、冲突,使之成为村民与地方政府交流、沟通的平台。

  

   六、共管组织以社区保护与发展基金为经济支撑

  

   社区共管要有可持续性,就要有必要的活动经费支持。而在我国自然保护区和国家公园的地方,经济发展普遍落后,指望财力薄弱的当地政府和集体经济补贴是不现实的。因为当地原有的集体经济本就不多,实行家庭经营后几乎消亡。我们2001 年主持的YUEP 项目区启动时,农民群众目前还处在绝对贫困状态。其中云县项目点人均有粮 260 公斤, 人均纯收入 371 元,集体经济已是“空壳”。为了生存, 村民们不得不向森林索取必要的生活资料, 从而形成越贫困越索取的恶性循环。我们看到,在一些政府项目和国际组织援助的自然资源保护项目中,设计的社区共管红火了一阵子,但是都有资金投入的时间限制,一旦项目结束了,资金投入没有了,项目也就失去了可持续性。

  

   怎样解决共管组织的活动经费,

  

   YUEP 项目为合理的利用自然资源, 实现可持续发展, 在社区共管组织下面, 建立了社区保护与发展基金, 缓解了村民贷款难的问题, 从生产垫本上支持村民发展家庭经营。村民们在增加经济收入的同时, 激发出村民对森林资源、生态环境进行有效保护的积极性。时间证明, YUEP 社区发展与保护基金是社区村民自己的基金, 不同于其他农村发展项目。一方面它解决了农户贷款难的问题, 另一方面一部分基金贷款利息用于社区共管组织的日常活动, 从而解决了基层项目组织机构的活动经费的筹措问题。因此有着长期运作动力与机制保障, 使社区共管组织乃至项目有了可持续发展的物质保证。

  

   社区保护与发展基金信贷机制,参照孟加拉小额信贷的成功做法,由村民根据自己实际和要求进行设计。它的特点:一是仅在自然村设立,超出自然村则无效;二是村民自己所有,自己管理;三是放贷数额小、见效快、快借快还、滚动使用,有效地提高了基金周转利用率;四是较高利率,以排除村内富裕户抢占。社区保护与发展基金作为一种农村发展及扶贫的全新尝试,给社区村民带来了发展家庭经济的新的机遇,为一些缺乏生产垫本资金的农户提供了条件。坚持村民大会直接管理, 即在村民大会放贷、还款等, 实现了完全公开化和透明化, 因而尚未发现贷款风险。

  

   参考文献:

   1.国家林业局三北防护林建设局:云南高黎贡山保护区“社区共管”和谐发展,中国林业网2009年12月31日。

   2.赵俊臣:谁是自然保护区的保护主体——云南 YUEP 项目的理论与实践创新,林业与社会2004年第12 期。

   3。赵俊臣:靠谁管理社区,靠谁保护环境——一个成功的以村民为主体的社区共管组织案例,中国改革 2005 年第11期。

  

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