汪庆华:通过司法的社会治理:信访终结与寻衅滋事

选择字号:   本文共阅读 245 次 更新时间:2018-08-22 00:59:08

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汪庆华  

   摘要:  在各种信访中,对生效裁判不服的申诉、对法院其他工作的投诉、对司法工作人员的举报, 被看成是涉诉信访。对涉诉信访的产生、现状和应对,学术界多有着墨,但是对于如何通过司法的手段回应信访、上访者如何被建构成法律秩序的挑战者、国家如何通过司法的手段治理上访,则是以往研究忽略的领域。根据源于中国裁判文书网375个因上访而以寻衅滋事罪定罪处罚的刑事案件分析可知,上访者已经成为了刑事治理的对象,他们成为了刑法惩治的目标。2013年后的这一政策转型使得信访治理发生了一个实质的转变,从权利救济、社会治安问题转化成刑事犯罪。这一政策转型能否有效解决基层政府权威流失和访民社会动员威胁问题,仍然有待进一步观察。

   关键词:  信访终结;涉诉信访;寻衅滋事罪

  

   信访在以往的研究中被定位成行政救济[1],是和行政复议、行政诉讼并列的行政争议解决方式,被看成是多元纠纷解决机制的重要环节。也有学者认为目前的信访困境源出科层政治-群众动员的结构性悖论,从公民的批评、建议、检举权揭示信访的基本权利性质,建议通过将信访纳入宪法监督体系的方式来回应此悖论。[2]面对信访洪峰,信访的历史渊源[3]、现实困境和制度应对等方面的研究也有相当丰富的成果。以往的行政救济视角其应对思路在经济收买和行政压制之间,整体上奉行的是以利益赎买为主的策略。在此政策之下,信访中的越级上访、无理上访、上访老户等问题,依然严峻。和权利救济学派形成鲜明对照的是社会治理视角。持后一观点的学者认为维权视角导致信访增多、基层政权弱化、信访治理丧失原则,为避免这些弊端,必须实现信访研究的范式转移,从信访维权转向分类治理。[4]主张信访之社会治理的学者认为信访者尤其是无理访对社会秩序带来严重冲击,上访成为当事人谋取私利、要挟政府的工具。因此必须将信访纳入治理对象,除了经济手段以外,更要采用行政的手段,乃至于动用国家机器,将信访纳入到国家治理的视野。[5]

   2005年《信访条例》修订以后,国家信访局每月会对各省、市、自治区“非正常上访”人次数进行排名,各省市信访部门也开始对省行政辖区内的单位进行排名,排名层级一直涵盖至乡镇政府。2008年,监察部、人力资源和社会保障部、国家信访局联合出台《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》,对责任追究做出具体规定。在地方这被形象地概括成“信访一票否决制”。地方政府如果无法成功劝返或有效截访,上访者在信访部门、综合治理部门登记后,便会留下记录,影响属地排名。在严厉的考核指标压力下,有人想到了通过修改信访数据来达到考核指标,销号的生意于是应运而生,形成销号腐败利益链。信访系统销号有三种形式:第一种是变更归属地,就是把市里、区县的信访问题故意模糊归属地,登记成省里的或者省直机关的;第二种是口头劝返,就是不按照信访条例的要求往地方交办和转送处理,而是直接选择口头劝返,这样地方就看不到信访的数据;第三种,因为有些地方对集体上访考核时会对人数有考核约束,信访机关就会把集体上访故意登记为个人上访,或者少登记上访人数。[6]在新一轮反腐运动中,国家信访局前副局长许杰和国家信访局多名官员因修改信访排名、处理信访事项接受地方政府工作人员的贿赂而被起诉和判刑。[7]

   2013年政府换届,在信访领域出现了一些新的变化。信访政策开始被置于宏大的国家治理和治理现代化的范畴下,此前的信访政策开始调整。2013年2月,国家信访局叫停非正常上访排名制度;2014年,中办、国办联合发布《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》,提出要进一步健全科学合理的信访工作考核评价体系,取消了此前饱受地方诟病的信访排名制度,提出了要改进和完善考核方式,综合考虑各地区经济社会发展情况、人口数量、地域特点、信访总量、诉求构成、解决问题的质量和效率等因素,合理设置考核项目和指标,不简单以信访数量多少为标准进行考评,推动各地区把工作重点放在预防和解决问题上。坚持量化考核和综合评议、上级评议和群众评议、平时考核和阶段性考核相结合,提高考核的科学性、客观性和可信度。[8]2014年5月,《国家信访局进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》实施,不再受理涉法涉诉及未依法逐级上访的信访事项。另一方面,司法领域也推出了以员额制、审判中心制、人财物省统管等为内容的司法改革,其目的是树立司法权威,从根本上解决信访不信法的悖论。立案登记制更是从源头减少信访的一个重要举措,使得纠纷在解决机制的入口处实现分流,更多地用司法的机制吸纳和解决纠纷。这些改革带来了一定的成效,但司法权威的树立有待时日,而司法员额制带来的法院人心浮动并不是一个好的征兆。信访,尤其是涉诉信访的压力仍然普遍存在。

   为此中央在涉诉信访领域推出了重要的部署。中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》,中央政法委则按照涉诉信访法律程序解决的思路,出台了《关于建立涉法涉诉信访事项导入法律程序工作机制的意见》,和《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见[试行]》。

   在2013年之前,政府更多的是运用训诫、行政拘留、劳动教养等方式规训桀骜的上访者,基本不会动用刑罚的手段。2013年12月28日,劳动教养制度废除,如何规制非常规上访的问题变得更为紧迫,非常规上访经历了一个入罪的过程,非常规上访从违法行为演变成犯罪行为,罪名往往是寻衅滋事。

   以“信访”+“寻衅滋事”为主题词检索中国裁判文书网的刑事判决,得到检索结果242件,排除掉重复的案件和并非因信访而被定罪的案件,获得了154件有效的因上访而被判处寻衅滋事罪的案件。[9]然后以“寻衅滋事”+“信访”+“省份”检索,补入前一检索遗漏的目标案件。最后一共得到375个案件,笔者对这些案件按照省份、并根据判决的日期进行了相应的编号。其中黑[17件]、吉[40件]、辽[61件];京[1件]、冀[10件]、晋[4件]、内[11件];豫[150件]、鄂[3]、湘[11件]、粤[2件]、桂[2件];苏[3件]、浙[10件]、皖[3件]、沪[2件]、鲁[11件]、赣[6件]、闽[5件];陕[3件]、甘[11件]、新[1件];云[6件]、川[1]、藏[1件]。河南省150余件成为以寻衅滋事罪治理信访的首省,辽、吉、黑居于前列,内、湘、鲁、浙、冀紧随其后,其他的省份则是几件不等。其中,贵、渝、津、青、宁、琼迄今没有一起此类案例。其中发达省份浙江在信访入罪问题上表现得尤其积极。以年份划分,2013年仅3件,绝大部分案件出现在2014年和2015年后。从数据可以看出,将信访纳入刑法治理的视野主要是2013年以来信访领域的新现象,而且很快形成了以寻衅滋事定罪常态化、扩大化的趋势。2013年7月15日,最高人民法院、最高人民检察院颁布的《关于办理寻衅滋事刑事案件适用法律若干问题的解释》成为这一转型的规范基础和表征。和此前地方政府在花钱买平安的思维下对扰序上访的人民内部矛盾人民币解决形成鲜明对比,从2013年以来,对扰序上访行为采取日益严苛的态度,乃至于采取零容忍的方式,直接以“寻衅滋事罪”入刑,予以刑事处罚。[10]这并不是全国个别地方的个别做法,而是全国各个省、自治区直辖市的统一做法,步调一致,罪名一致,治理方式一致,因此可以说扰序上访入刑是新时期信访治理的新特点。

  

一、信访的终结机制:终结机制不终结


   2005年中央政法委出台《涉法涉诉信访案件终结办法》,试图解决司法系统饱受缠访之累的问题。一般来说,信访案件的终结需要经过三个阶段,它也因此被称之为信访三级终结制。信访三级终结制指的是信访件经过答复、复查和复核之后,将被认定为已经终结,此后对于同一诉求不再受理。第一个受理信访案件的单位或部门向信访人出具《信访事项答复意见书》。上访者不同意答复意见书可以要求复查。复查应提出书面申请,说明为什么不同意答复意见及相应的政策依据,以及有什么要求。复查单位受理后,30日内应出具复查意见。如果对复查意见仍不同意,按照同样的原则,再申请复查的上一级单位进行复核。此后,即使对复核意见不满意,也不能就同一事项进行信访,这就是信访的终结机制。新时期的信访政策肯定了这一机制,并在其基础上引入以寻衅滋事罪为主,辅之以敲诈勒索罪和妨碍公务罪的刑罚机制。

   一些省份相继出台了《涉诉无理访案件甄别工作实施细则》。据2013年8月7日《南方日报》报道,佛山中院在全省率先试行信访听证终结制度,对缠访、闹访等“无理访”法院不再受理其相关信访投诉,如不听劝解,继续再来闹访,轻者带离,重者追责。[11]

   信访终结制度[12]推出以后,如果上访件在公文上被终结了,当事人继续上访该怎么办,也就是如何解决信访形式上终结,但实质上无法终结的问题。只要信访制度存在,我们无法想象一纸信访终结告知书能够阻止上访人的脚步。[13]有学者就曾坦率地指出,信访终结只有账面上的意义,它应对的是信访的指标考核体系。[14]在这375个因上访而被判处寻衅滋事罪的案件中,各地法院在认定被告人犯罪情节的时候,都有“当事人三级上访程序终结”、区市省终结处理,仍然继续无理上访、非法上访等一类措辞。

   张某甲在其合理的信访诉求[拆迁补偿]已解决,县、市、省三级信访工作部门将其信访作终结处理的情况下,其为达到个人非法目的,仍不断变换信访诉求,持续数十次到南京、北京等地进行非正常上访,且在非访地无理滋事,严重影响所在地社会秩序。

   三级终结这个词频频出现在法院的判决书中。

   2012年10月30日周口市政府对李某某所反映的拆迁安置上访进行了三级终结:信访人的诉求无政策依据,不予支持。其后,李某某采取过激行为多次到周口市川汇区人和办事处、川汇区信访局、川汇区委、周口市委等单位上访,多次到北京非访。2014年6月9日,川汇区召开党政联席信访工作例会,决定从全市信访稳定大局考虑,为李某某解决120平米安置房和25万元现金补偿。李某某的非访行为给当地政府造成了较大的维稳压力和经济负担。【[2015]川刑初字第00076号】

   十六届四中全会后为了因应信访突出问题和群体性事件频发的局面,中央成立了处理信访突出问题及群众性事件联席会议[简称联席会议]。各省[自治区、直辖市]市[地]、县[市、区]、乡[镇]也相继建立了联席会议制度。联席会议针对农村土地征用、城镇拆迁安置、国有企业改制、部分企业军转干部、涉法涉诉等信访突出问题,成立了专项工作小组。同时,组建了联席会议办公室,负责情况综合、协调联络和督查督办等日常工作。[15]有些地方的信访终结经过了省一级的处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室的认定。

   2012年3月31日,湖南省处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室下发了湘信联办终告字[2012]09号《关于已终结备案信访事项的告知书》,确定被告人谭某某、周某某信访事项为已经中联办终结备案信访事项。2013年8月6日,区政府就该信访事项召开协调会议,告知被告人谭某某、周某某其信访事项已终结,政府不再受理。但被告人谭某某、周某某不听劝阻,从2013年8月至2014年11月,继续多次到区政府、区信访局、苏仙街道办事处和北京天安门、联合国开发署、中南海周边地区等地,采取绝食、静坐、堵门等方式进行非法闹访、缠访。

有些信访终结还要向中央处理信访突出问题及群众性事件联席会议办公室[简称“中央联席办”]备案。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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