韩大元:从法律委员会到宪法和法律委员会:体制与功能的转型

选择字号:   本文共阅读 286 次 更新时间:2018-08-20 16:32:53

进入专题: 法律委员会   宪法和法律委员会   宪法监督   合宪性审查  

韩大元 (进入专栏)  

  

   摘要:  全国人大法律委员会, 其前身为1954年宪法设立的法案委员会, 主要负责法律草案的统一审议。2018年通过的宪法第44条修正案将该委员会更名为宪法和法律委员会, 使其在功能上转变为具有合宪性审查与法律草案审议功能的综合性机关。为了有效衔接相关职权与功能, 切实推进宪法监督与实施, 更名后的宪法和法律委员会应通过一定的机制, 尽快合理分工法律审议与合宪性审查职能, 严格区分合宪性审查与合法性审查之间的界限, 抓紧建立健全配套的合宪性审查程序与机制。

   关键词:  法律委员会; 宪法和法律委员会; 宪法监督; 合宪性审查;

  

   2018年修宪的亮点之一是在宪法监督与实施上采取了重要举措, 如将宪法宣誓写入宪法, 将“健全社会主义法制”修改为“健全社会主义法治”, 特别是设立了宪法和法律委员会。宪法第44条修正案将《宪法》第70条第1款中规定的全国人大“法律委员会”改为全国人大“宪法和法律委员会”。这是专门委员会名称上第一次出现“宪法”一词, 虽然离学界一直推动的独立“宪法委员会”的期待有一定距离, 但它不仅仅是专门委员会名称的调整, 更是落实十九大提出的“推进合宪性审查工作”的具体措施, 为探索宪法监督机关专门化提供了必要的规范依据与程序建构。

   从1954年《宪法》第30条规定的法案委员会到1982年《宪法》第70条规定的法律委员会, 再到2018年第五次宪法修改后的宪法和法律委员会, 其专门委员会功能的演变反映了我们对合宪性审查理论与实践的探索过程。

  

   一、法律委员会的历史沿革

   在全国人大设立专门委员会的体制始于1954年宪法, 1954年《宪法草案 (初稿) 》第30条曾规定:“全国人民代表大会设立民族委员会、法案委员会、预算委员会、代表资格审查委员会和其他需要设立的委员会”。第31条规定, 全国人民代表大会所设立的各种委员会进行调查和审查工作的时候, 一切国家机关、人民团体和公民都有义务向这些委员会提供必要的材料。

   对于法案委员会的功能问题, 具体参与制宪工作的田家英曾认为, 这条所规定的委员会都是全国人民代表大会的常设委员会, 法案委员会的工作有两个方面:一是全国人民代表大会常委会和常委会本身的立法工作, 其主要工作任务来自全国人民代表大会常委会所提出的法案与国务院的建议案 (第48条第2项) ;二是审查提案和法律, 对其进行研究, 作为全国人民代表大会和常委会在制定法律、修改法律及制定具有法律性质的规定的基础。[1]

   对委员会的领导体制问题, 宪法草案规定, 各委员会受常务委员会或者受议长领导。[2]

   刘少奇在关于《中华人民共和国宪法 (草案) 》的报告中指出, 专门委员会都是经常性行使权力的组织, 其任务是协助全国人民代表大会工作。根据工作情况, 法案委员会在全国人民代表大会闭会期间还要协助全国人民代表大会常务委员会工作。

   1954年《宪法》第34条规定, 全国人民代表大会设立民族委员会、法案委员会、预算委员会、代表资格审查委员会和其他需要设立的委员会。民族委员会和法案委员会, 在全国人民代表大会闭会期间, 受全国人民代表大会常务委员会的领导。

   1954年颁布的《全国人大组织法》将宪法有关专门委员会的规定进一步具体化, 规定中华人民共和国主席、副主席, 全国人民代表大会常务委员会委员长、副委员长和委员, 民族委员会和法案委员会, 国务院, 都可以向常务委员会提出议案 (第21条) 。当时规定的法案委员会的主要工作如下。

   1.审查全国人民代表大会交付的法律案和其他关于法律问题的议案, 审查全国人民代表大会常务委员会交付的法令案和其他关于法律、法令问题的议案。

   2.根据全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会的决定, 拟定法律和法令的草案。

   3.向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出关于法律、法令问题的议案和意见。

   第一、二、三、五届人大期间法案委员会体制一直正常运行。1975年《宪法》取消了全国人大专门委员会体制, 第四届人大亦未设立法案委员会。

   1978年《宪法》第27条规定, “全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会可以根据需要设立若干专门委员会”, 但未明确法案委员会的设置。

   在1982年宪法的修改过程中, 学者们呼吁加强人大专门委员会的工作职能, 如在1981年修宪座谈会上, 有学者建议:人民代表大会应设立各种专门委员会, 实行对国务院的对口监督。参加专门委员会的人民代表也应当是专职的。[3]

   1981年6月, 中国政治学会提出修宪建议, 其中谈到全国人民代表大会应设立诸如法制、外教、民族、工业、农业、交通、科技、文教、卫生等各种专门委员会。彭真在《关于中华人民共和国宪法修改草案的说明》中指出, 新宪法增加设立了一些全国人民代表大会的专门委员会, 赋予其审议和拟订有关议案的职责。

   1982年《宪法》第70条规定:“全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。在全国人民代表大会闭会期间, 各专门委员会受全国人民代表大会常务委员会的领导。”

   1983年6月, 第六届全国人民代表大会第一次会议通过全国人民代表大会法律委员会组成人员名单, 由13人组成, 彭冲为主任委员。6月7日, 全国人大民族委员会、法律委员会等六个委员会举行联席会议, 彭真在会议上指出, 专门委员会是全国人大和常委会的重要工作机构, 主要管审议或者拟定有关议案, 审议质询案等。[4]

   各专门委员会在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会的领导下, 研究、审议和拟订有关议案。《全国人大组织法》第37条对专门委员会工作职责的具体规定是:审议全国人民代表大会主席团或者全国人民代表大会常务委员会交付的议案;向全国人民代表大会主席团或者全国人民代表大会常务委员会提出属于全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会职权范围内同本委员会有关的议案;审议全国人民代表大会常务委员会交付的被认为同宪法、法律相抵触的国务院的行政法规、决定和命令, 国务院各部、各委员会的命令、指示和规章, 省、自治区、直辖市的人民代表大会和它的常务委员会的地方性法规和决议, 以及省、自治区、直辖市的人民政府的决定、命令和规章, 提出报告等。

   法律委员会统一审议向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出的法律草案;其他专门委员会就有关的法律草案向法律委员会提出意见。

   《全国人大议事规则》第24条对法律委员会职能做了进一步细化。法律委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审议意见, 对法律案进行统一审议, 向主席团提出审议结果报告和草案修改稿, 对重要的不同意见应当在审议结果报告中予以说明, 主席团审议通过后, 印发会议, 并将修改后的法律案提请大会全体会议表决。

   但在实践中, 法律委员会统一审议法律草案的功能也遇到新的挑战与问题。主要问题有:在法律草案的统一审议工作中, 如何完成“逐条”审议的功能, 如发现草案内容与宪法规定不一致时, 通过何种程序进行审查;法律委员会与其他委员会同时审议相关法律草案时, 如何区分不同机关之间的界限, 避免因审议权的交叉而导致的职权冲突问题;由于宪法监督权与立法权由同一机关行使, 如何在所有立法过程中体现宪法精神是急需解决的实践问题, 需要引入合宪性审查的机制, 但原有的法律委员会体制难以发挥合宪性审查的功能。

   另外, 在实践中如何合理协调综合性立法是需要解决的重要问题, 有学者认为, “对于综合性较强、涉及范围较广的法律, 在法律草案的提出、策划、审议过程中, 应当充分挖掘专门委员会的潜力, 使之成为全国人大常委会立法的得力助手, 这样, 有利于统筹安排, 协调解决矛盾”[5]。

  

   二、宪法和法律委员会的设立背景与意义

   设立专门的宪法监督机构, 使宪法监督工作制度化、程序化与法治化是宪法学界一直追求的目标。在1982年宪法修改工作中, 宪法修改委员会曾提出设立专门宪法监督机构的方案, 如全国人大下设专门的宪法委员会等方案。

   党的十八大以来, 党中央从全面依法治国的战略高度, 提出完善宪法监督体制机制的目标与理念。特别是党的十九大提出“推进合宪性审查工作, 维护宪法权威”, 有关宪法监督机构的专门化问题再次成为学界关注的重大课题。由全国人大设立专门的宪法委员会, 协助全国人大及其常委会监督宪法的实施, 并负责研究审议违宪争议, 拟定争议处理决定。[6]在推动合宪性审查工作的过程中, 率先设立宪法委员会是现有制度条件下有效实现宪法监督制度的稳健方案。[7]宪法委员会作为专门委员会, 主要承担合宪性审查工作, 接受全国人大和全国人大常委会交予的任务, 协助全国人大及其常委会做好监督宪法实施的具体工作。

   在2018年第五次修改宪法工作中, 社会各界再次呼吁加强宪法实施与监督, 希望在修改宪法时能够对宪法监督机构问题做出适当安排, 回应人们对宪法实施的关注与期待。在宪法修改过程中, 社会各界提出了不少修宪建议。据统计, 在首轮征求宪法修改意见时, 各地区、各部门和党外人士共提出2639条修改意见;在党内征求意见时, 共反馈书面报告118份, 提出修改意见230条。对代表和常务委员会委员提出的建议, 大会秘书处也做了认真研究, 并分为三种情况加以处理:一是不符合中央修宪原则的内容, 以后再研究;二是已在党内文件、国务院文件、有关法律法规中体现或者可以完善的内容不在修宪中加以考虑;三是有些建议可以通过宪法解释等方式明确和澄清。

   2018年1月19日, 中国共产党第十九届中央委员会第二次会议审议通过《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》, 当时的建议中没有包括宪法和法律委员会的内容。

   2018年1月30日, 十二届全国人大常委会第三十二次会议讨论后接受了该建议, 并形成了《宪法修正案 (草案) 》, 拟提请十三届全国人大一次会议审议。

   2018年2月28日, 党的十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》提出, 将“全国人大法律委员会”更名为“全国人大宪法和法律委员会”。由于此时《宪法修正案 (草案) 》已经形成, 十三届全国人大一次会议即将召开, 而根据《宪法》第64条的规定, 全国人大常委会或者五分之一以上的全国人大代表才能提议宪法修改。在这种情况下, 只能借鉴1993年修宪时所采取的方式, 通过五分之一以上全国人大代表提议, 将中央的新增建议向全国人大主席团提出。[8]

2018年3月6日, 王晨副委员长在第十三届全国人民代表大会第一次会议上所做的《关于〈中华人民共和国宪法修正案 (草案) 〉的说明》中指出, 党的十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》提出, 将“全国人大法律委员会”更名为“全国人大宪法和法律委员会”。上述调整涉及《宪法》第70条关于法律委员会名称的规定。(点击此处阅读下一页)

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