李立国:为“科层制”正名:如何看待科层制在高等教育管理中的作用

选择字号:   本文共阅读 389 次 更新时间:2018-08-17 00:54:30

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李立国  

   本文原载《探索与争鸣》2018年第7期

   科层制是现代组织管理的基本方式,在高等教育管理实践中得到普遍运用。但是,在高等教育管理的实践中,一方面由于科层制与高等教育组织的学术与知识属性相冲突,另一方面科层制又与我国大学管理的行政化相联系,导致高等教育管理理论与实践界普遍对科层制持批判态度,将科层制与大学管理的行政化、官僚化及行政滥权画等号。如何认识科层制的基本特征?大学管理为什么采用科层制?高等教育组织的科层制具有哪些特征?如何认识高等教育组织科层制的不足及其改进措施?本文结合国内外相关研究和高等教育管理实践中的具体问题,拟对这些问题进行初步探讨。

  

   科层制的特征

   “科层制”这种管理方式在古代中国、埃及、罗马等出现过,但真正将其理论化并作出系统总结的是德国社会学家马克思·韦伯。韦伯对19世纪普鲁士和德国军队的差异印象深刻,他发现普鲁士军队具有如下特点:占统治地位的是等级和地位;提升是基于个人关系或金钱利益,而不是基于军事能力;很少有指导管理和行动的书面规则;以及战略具有个人性、随意性,是凭借未与他人协调的一时冲动而制定的。而另一方面,德国的军队的特点是,通过法律权威而下达的命令,以及应用于全体人员的完善的规章制度。韦伯在其著作《经济与社会》中论及科层制,他提出科层制将普遍适用于基于法理权威的现代理性组织。

   韦伯的科层制的元素包括:1.把劳工分配到专门任务中的分工;2.程序规范——常规化,标准化;3.规则——被书面规则管理的操作和活动;4.非个人化——理性和普遍应用的规则;5.基于客观标准以及在资历限制下的技术能力的选拔和提升;6.权威等级——仅扩展到正式职责的地位和权利的级别;7.工资和未来的固定范围;8.被确信的和看得见的职业轨迹;9.技术培训;10.择优任用。

   首先,科层制是一种理性的制度设计。上述十个方面是关于科层制的经典总结,一个具有科层性质的组织,不可能完全具备上述十个特征,这是韦伯认为科层机构应该具有的理想特征,是关于科层制的“理想类型”。正如布劳和迈耶所指出的:“韦伯关于官僚制的著作,目前正被他称为‘理想类型’。这是一个方法论的概念,是被韦伯用来归纳有关组织的官僚制形式的一个装置。它并不代表所有现存的科层体制(或其他社会结构)的平均水平,而只是一个纯粹的类型,它源于从所有已知组织中提炼出来的最具特色的科层制的面貌。由于完美的科层制从来没有完全实现过,因此在现存的组织中,也没有能精确地适合理想型的。”同理一个组织只具有上述十个特征中的一两个也不能算作科层组织,上述十个方面不是孤立的,而是相互联系的,科层组织应具备上述方面的基本特质,但不一定存在一一对应关系。

   其次,“科层制”是一个中性词而不是一个贬义词。否定科层制,否定现代大型组织的管理方式,就会走向反组织的乌托邦主义;而把科层制运用到极致,就会走向科层制的反面,亦即大家经常批评的官僚主义、官僚化和行政化。

   再次,科层制是现代各类组织实现其功能的必然结果,没有任何社会组织形态可以代替科层制,没有它,社会组织就无法正常运转。可以批判科层制和官僚制,但不是要取消它,而是要改进它。

  

   大学组织的管理运行为什么要采用科层制

   大学组织作为现代社会组织的一种形态,其管理运行和治理同样离不开科层制。知识性质的转变和知识生产模式的转型为科层制在大学组织的实践提供了合法性。中世纪大学是基督教文化发展的结果,也是中世纪理性沉思反思宗教教义的必然结果,其导向是大学以纯粹的知识和理性思辨为基础,这导致大学成为以纯粹理性知识为基础的学术组织。大学是以知识为载体的组织,对于这一点,学术界形成高度共识。美国教育学家布鲁贝克的《高等教育哲学》和伯顿·克拉克的《高等教育系统——学术组织的跨国研究》中都有详尽论述。知识尤其是高深知识与学问,处于任何时代高等教育系统的核心。

   大学的“知识”具有专门化特点,专业化知识和学科、专业分工的知识生产是大学的一大基本特征;大学的知识生产具有广阔性和多元性,一所大学所涉及的学科专业往往有上百个,“广阔的知识领域是高等教育机构和系统的一个独特和主要的特征”,并且这种知识是独立自主、互不联结的,拥有各自独立的思想体系、研究方式和历史传统;同时,大学的知识生产的自主性程度越来越高,“越来越多的知识领域表现出来内在的深奥性和固有的自主性”,“学术系统的工作材料具有日益专门化、数量越来越多,知识密集性、知识广博性和自主性程度越来越高的特点”。这是伯顿·克拉克等人在上世纪70—80年代所探讨的大学的知识生产模式。但是,当代大学所面临的生产知识模式正在发生变革。

   当历史车轮跨入21世纪,全球高等教育呈继续扩张趋势,高等教育逐步走向大众化与普及化,高等教育在经济与社会中的影响日益强化,高等教育由社会边缘走向中心地带,由象牙塔走向社会服务站进而成为社会发展的“发动机”;但同时,人们又发现大学的浮躁日益显现,喧嚣的校园替代了宁静的教学与研究。大师远去,虽然科研成果众多,人才培养成群,但是人们心中的大师与名师已成为逝去的风景。这究竟是大学发展的必然,还是学术研究与大学探索背离了高等教育发展的本来目的?如何认识大学世俗化与大师远去这一时代话题,如何看待新时期的知识性质与教师群体?

   以知识生产与传播为核心的大学面临知识生产模式的变革。新的知识性质与知识生产模式体现在:

   第一,从以学科为基础的知识生产转变为以问题为中心的知识生产。原来的大学知识生产与传播是依据学科来进行的,教学与研究是围绕着学科、专业来进行的,“学科是最重要的组织基础”。新知识的生产已不再局限于学科内部,而是产生于不同学科的变化过程中,以问题为中心的研究把相关学科与专业知识联结在一起,学科边界日益模糊。

   第二,知识生产由学科内部扩展为跨学科知识生产。这种跨学科并不是相关学科专业的机械组合,而是基于应用的问题为导向的有机组合,从而打破了原有的知识生产模式中的相互隔绝,打破院系间的松散联结与独立自主。

   第三,知识生产的组织化图景,由单一化、同质性变为异质性、多元化。原来高等教育系统是知识生产的中心机构甚至是唯一机构,但在知识生产模式转变的背景下,大学的原有优势地位正在丧失,成为知识生产的一个机构而非唯一机构,新型知识生产机构不断涌现,并呈现加速发展态势。与此同时,大学知识生产的自主性程度正在降低,研究与人才培养方式发生变化,学术优先权正在下降,而经济与社会的优先权不断增强,传统的学科知识模式向问题导向的应用生产模式转型。

   第四,质量控制由学术同行评议转变为社会问责。在以学科为基础的知识生产模式中,质量控制是依靠同行评议来进行的,标准是看其对于学科所作出的贡献。而新的知识生产模式需要更广泛的评议体系,需要一种更加多维度的质量控制。传统知识生产的目标具有模糊性,而新模式的目标更加具有确定性,评价标准和评定细则要反映知识生产参与者的特征和多样性,不同参与者的标准都将进入到质量控制的过程之中,学术标准将让位于更加杂合多元的质量控制方式。

   第五,知识成果中传统的学术发表模式向知识产业转移。随着知识生产模式的变革,自由探索开始让位于目标性强的问题导向、使用导向研究,“好奇心驱动,高等教育系统能够自由支配资金的研究得到足够的支持越来越少,而由外部机构出于现实目的资助的特殊项目的研究越来越多”,研究从好奇心驱动转向解决问题优先。

   概言之,由理论化知识、纯粹理性思辨为主的知识转变为以社会需求为导向的实用知识为主,知识生产模式由学术知识为主导的生产模式转变为多学科交叉融合的知识生产模式,知识本身性质的变革和知识生产模式的变化为大学组织采用科层制提供了合法性基础。

   而大学规模的扩张导致管理方式发生深刻变革,出现了专业化管理团队和大规模职员队伍。大学已经变成了人员众多、专业领域广泛、组织结构复杂的大型组织,随着学校规模扩张、多样性的发展和职能的增加,高等院校中的教师人数相对稳定,而专业管理服务人员却快速增长。例如,从1975年到2005年,美国大学管理职位类别如校长、助理、主管等增加了85%,专业管理人员增加了240%,但教师只增加了51%。高级管理人员控制着预算、规划和其他权力,在学校的管理中发挥着重要作用。

   随着高等教育大众化、普及化时代的到来,学生规模与学校职能快速扩张,学校管理职责与管理人员会以比教师增速更快的速度发展,这是国际趋势。欧美大学都拥有庞大的职员队伍。哈佛大学、耶鲁大学、剑桥大学等13所欧美世界一流大学平均拥有学生20652人,教师1882人,职员10682人。从人员比例来看,这些一流大学都拥有庞大的职员队伍和较低的师职比,13所欧美世界一流大学平均师职比为0.22∶1,生职比为2.06∶1。公立大学与私立大学虽然在生师比上差距显著,但在师职比、生职比方面差距相对不显著,公立大学师职比为0.21∶1,私立大学为0.22∶1,几乎没有差别。

   大学规模的扩张和功能的扩展导致管理主义和科层制的兴起。“学部已经成为组织的而非学术的范畴,科系也被视为行政单位而非知识中心。真正的学术单位变成了课程或研究团队。”大学不能固守原有的院系或研究中心的架构,而形成以“问题逻辑”为导向的、结构比较松散的新型组织架构,大学的组织形式更趋向专业化,大学的管理不断趋向于公司模式,开始有了高级管理团队和学术计划、部门经理以及成本中心等带有商业化性质的部门和人员组织。美国高等教育专家斯特鲁普认为,三个因素导致了美国高等教育的科层制:一是大学的规模不断扩大;二是大学组织日趋复杂;三是大学承担的功能不断增加。因此,大学需要通过科层制来提高管理效率。

   高等教育规模的扩张、功能的丰富和多样化,特别是高等教育知识生产模式的转变和知识性质的革命性变化,都为科层制在大学组织管理的运用提供了合法性基础和现实性诉求。科层制已经成为了现代大学管理的基本方式。

  

   高等教育组织科层制的特征

   (一)劳动分工与协调

   韦伯注意到,当组织成员被允许专门从事一项特别任务的时候,其工作可以更加有效地完成。为了提高工作效率,科层制必须通过功能的专业化实现组织成员的劳动分工。因此,专业化可以被定义为“组织的任务被细分为各项现实工作的程度”。高等教育机构的劳动分工,一是随着高校规模扩张和功能增加,行政教辅人员大量增加,形成了高校教师与行政教辅后勤两支队伍,教师从事教学科研与学术活动,其他人员从事行政管理与服务保障工作;二是高校教师按学科与学院划分,其教学和科研领域呈现高度专业化的趋势,每个教师只从事某个学科的某一主题的研究与教学工作。

相关研究结果表明,专业化程度与劳动生产率之间的关系是曲线而不是直线。在某一临界点之前,专业化可能带来更高的效率,但过了临界点之后,则会导致效率下降。如果教师的劳动分工过度专业化,则会造成学生学习课程的碎片化,同时在科学研究方面也会阻碍学科交叉融合与创新,降低科研生产力。行政与服务保障人员过度专业化则会造成人员浪费和管理成本提高。专业化的程度越高,就需要更多的横向协调。当组织规模较小的时候,决策集中在顶层并亲自传递给执行者;而规模较大的组织则分散决策,同时通过规则、程序来进行管理。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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