巴曙松 方堉豪 朱伟豪:中国人口老龄化背景下的养老金缺口与对策

选择字号:   本文共阅读 989 次 更新时间:2018-08-13 21:51:12

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但在20%的替代率下,由于“代际抚养”比例缩小,人口老龄化引起的养老金支付压力将明显减弱。

   2. 精算预测法。于洪、曾益(2015)认为目前人口老龄化问题对国家基本养老保险金的运行影响巨大,根据其模型按照目前的老龄化趋势,国家基本养老保险将在2030年前后出现当期收支缺口,到本世纪中期现有基金累计额将亏空殆尽,且其亏空将在之后20年间逐步扩大达到300万亿级别。田月红、赵湘莲(2016)以全国第六次人口普查数据为基数,建立随机精算预测模型。模型结果认为在早期,养老保险覆盖面不断扩大带来的参保基数、缴费规模的提升掩盖了人口老龄化带来的养老金支付压力,但之后随着缴费规模达到临界点而人口老龄化的程度进一步加深,国家基本养老金将出现缺口并不断扩大,模型结果预计2025年养老金缺口达到2万亿。封铁英、牛晶晶(2015)则考察了中国农村地区人口老龄化对养老金缺口影响,他们建立了老龄化高峰期农村养老金缺口的精算模型并以陕西省农村人口、财政数据进行检验,模型结果表明陕西省农村地区人口老龄化进程在2032年到2060年之间会逐步达到顶峰,而其农村养老金收支情况将在2031年前后由当期盈余转变为当期缺口,在2044年前后则由当期缺口进一步加剧为累积缺口,在此时间段内该地区养老保险体系总体上将面临极大挑战。

   3. 宏观模型法。姚金海(2016)以某个大城市数据为基础,建立两期世代交叠模型测算人口老龄化与养老金收支缺口之间的关系:初期养老金收支的压力主要源自转轨成本,由于统筹账户对个人账户的挪用,个人账户出现了“空账”,到了中后期,养老金收支缺口的压力源已经转移至人口老龄化,此时养老金的需求与供给已完全无法匹配,当期缺口过大的风险势必会让财政承压。姚金海研究认为2021年之后个人账户空账问题将进一步加剧,如果不采取有效应对措施,到2039年基本养老保险中的个人账户将全部处于空账运行状态。刘学良(2014)在假定目前中国养老保险制度和人口年龄结构趋势不变的前提下,建立了养老保险精算评估模型对中国未来基本养老保险金的收支缺口进行了测算,其结果显示中国2010年到本世纪中期的40年里,政府所需支出的养老保险财政补贴现值合计为57.5万亿元。

   综合考虑以上三类方法,可以得出结论:简单模型法大多认为中国人口老龄化背景下2050年前后养老金缺口将达到高峰,但模型对参数较为敏感,调整参数对缺口的影响较大,故该方法认为调整退休年龄、养老金缴费率等关键参数是解决养老金缺口的重要方式。精算预测法主要基于随机模型等方法对养老金缺口进行测算,认为若不进行养老金政策调整,则人口老龄化背景下养老金缺口将出现指数增长。而宏观模型法则对人口老龄化影响养老金缺口的机制进行深入剖析,指出未来养老金收支缺口的压力源将转为人口老龄化,养老金缺口主要表现为个人账户空账规模逐渐扩大。综上,三种方法均认为按照目前经济、人口水平预测,在无政策干预下,养老金缺口必将加速扩大,因此急需对养老金政策做出调整。

  

四  日本老龄化下养老金缺口问题及启示

  

   (一)日本人口老龄化与养老金缺口

   日本是世界上人口老龄化最严重的国家,世界卫生组织报告显示截止到2016年,世界上60岁人口比重超过30%的国家只有日本一个。根据日本总务省统计局统计,1951年日本65岁以上人口即达到总人口数的4.9%,1986该比例上升至10.3%,到了2005年,日本65岁以上人口占总人口比例达到20.2%。而在养老保障体系方面,日本自1961年便建立了有较高福利保障的、覆盖全部国民的公共养老保险制度,但此后十几年间,日本快速跨入老龄化社会。随着社会人口结构中高龄人群数量不断增多,日本的社会保障性支出特别是公共养老保险支出急速上涨,社会整体养老保险收支压力不断增大,部分国民开始对公共养老保险制度产生怀疑,而由此引发的公共养老金未纳问题又进一步压缩了日本养老保险金的缴费规模。实际上由于国内经济衰退迹象显现,加上人口老龄化速度超出人们预期,日本的公共养老金体系自自上世纪80年代后期带来的财政压力就已有所显现。作为日本负责医疗卫生和社会保障的主要部门,厚生省每年会公布其年金情况。根据其往年公布的财报可以看出,厚生年金在2001年开始出现赤字,且金额高达7000亿日元,,而之后从2002年到2009年之间日本公共养老保险金实际上一直处于“收不抵支”的黄台,亏空高达7万亿日元。根据厚生省的预测,如果养老保险制度保持不变,日本公共养老金的积累部分可能在2020年前后耗尽。

   (二)日本相关应对政策

   日本作为全球人口老龄化最严重的亚洲发达国家,其应对人口老龄化背景下养老金缺口的经验教训对中国处理养老金缺口具有很高的借鉴意义。陈静(2014)研究认为直接导致日本养老金缺口产生的原因包括日本人口老龄化速度超政策预期、公共养老基金投资收益率低于预期、公共养老基金未纳率过高、日本经济持续低迷而养老金给付水平过高,日本政府的应对措施包括开源节流、市场化运营养老基金和提升国民信心。因此,中国可以参考其科学严谨的设计和完善养老金制度、养老保障给付标准要与国民经济发展和社会变动水平相适应、长期建立部分积累制并提升财政支持能力以及注重养老金制度代际间的公平性和提高运营收益。睢党臣、吴雪(2013)分析之后得出日本政府为了解决公共养老金信用危机,恢复国民信心与养老金的缴纳率,分别在相关法律制度、公共养老金财务和养老基金管理三个方面进行改进。日本政府通过提高养老金缴费率,延迟退休年龄来改善养老金的缴纳与支出,通过改革公共养老金管理机构和运作方法来实现养老金的保值增值,通过彻底改革“一元化”年金制度来维护民众待遇恢复国民信心,从而进一步缓解公共养老金的财政压力。总体来说,中国可以借鉴的日本在养老保险制度方面的经验主要有以下四个方面:一是适当提高社会保障特别是养老保险方面的财政支出,减轻国民自身养老负担;二是建立健全多支柱、多层次的养老保障体系;三是渐进式推迟职工法定退休年龄,减轻财政负担压力;四是推进养老保险全国统筹,提高养老保险基金管理收益率。

  

五  应对养老金缺口的对策及政策建议

  

   综合考虑当前我国老龄化和养老金缺口的现状及未来展望,目前较为直接有效的解决养老金缺口的方案大致为:增加社会保障支出在财政支出比重、发展个人商业养老保险、渐进式延迟退休年龄以及提高养老金投资规模和收益率。从短期来看,逐步推迟退休年龄是缓解养老金缺口的快速有效措施,但长期而言,增加政府社会保障支出、发展个人商业养老保险、提高养老金投资收益率是解决养老金缺口的必然要求。四种方案各有其针对性、必要性与政策推动难点,而解决养老金缺口问题是单一政策方案所不能完成的,只有多种政策措施同时实行,构建起多支柱、多层次的养老保障体系,才能有效的在短、中、长期缓解甚至解决人口老龄化带来的养老金缺口压力。

   (一)增加财政支出中社会保障支出的比重

   在过去的30多年中,中国经济一直保持着高速增长,而与之相匹配的则是一套政府主导的比较注重发展效率的经济政策,在此发展模式下,中国政府的财政支出表现出来相对重经济建设而轻民生福利。2012年中国社会保障性支出占比财政支出比例为10%,而同时期发达国家与发展中国家这一数据的平均值分别为32%和26%。鉴于中国社会保障基金无论从绝对量上还是占比财政支出比例上都远低于发达国家的现状,梅琼、迟文铁(2010)认为中国应利用近年财政支出较快增长的机会,逐步改善财政支出结构,适当降低投资支出比例,提高社会保障性支出占比,进而改善养老保险体系的支付压力。

   从政府在社会保障方面承担的责任来看,目前全球各国的实际社会保障模式大体上可以分为两种,一种是政府承担大部分养老保障负担的,以政府为核心的社会保障模式,另一种则是以家庭为养老保险主要承担者,而政府财政在社会保障特别是养老保险方面起到辅助作用的模式。后者的政策或战略往往都是经济发展目标优于社会保障福利提供,中国更偏向于后者。这主要是因为中国目前正处在相对高速的发展阶段,其发展战略与经济政策更多的强调效率,但随着中国步入经济新常态,经济政策上将必然地逐步向公平与质量转变。从发达国家的发展经验来看,鼓励家庭养老并不是有效的公共政策,政府在正外部性较大的社会养老保障部门承担核心责任是更有效率的,也是时代的必然趋势。

   (二)加快发展第三支柱个人商业养老保险

   第三支柱的商业养老保险是中国养老保险体系的重要组成部分,但在过去的10年中,中国商业养老保险的发展相比第一支柱与第二支柱较为滞后,直到2017年年中国务院办公厅正式发布相关文件②推动中国商业养老保险发展。郑秉文(2018)表示目前中国第三支柱相关政策制度正在形成三个共识,第一是建立“个人养老账户”作为其运行载体;第二是第三支柱应同时具备保险和投资功能,其覆盖范围不局限于商业保险产品;第三是商业保险是第三支柱的组成部分,第三支柱离不开商业保险。

   个人商业养老保险强调自愿性与灵活性,是养老保障体系的重要组成部分,也是对第一、二支柱的重要补充,为个人养老提供了额外的保护,也是积极应对人口老龄化的有效措施。而另一方面中国的商业养老保险由于长期发展缓慢,同时监管不够完善,社会大众普遍对商业养老保险存有疑虑,缺乏安全感,因此政府在积极推动商业养老保险发展的同时,也应加紧完善监督立法,切实保护投保人的利益,引导商业养老保险市场健康快速发展。

   (三)渐进式延迟退休年龄

   目前中国职工法定退休年限和对应缴费年限均低于世界平均水平,距离发达国家规定标准则相去更远。目前中国女性职工法定退休年龄为50岁,女性干部为55岁,男性职工则为60岁。而发达国家的退休年龄普遍超过60周岁,如英国、意大利、澳大利亚、奥地利等的法定退休年龄都为男性65岁,女性60岁,而荷兰、丹麦、德国、西班牙法定退休年龄则为男女均65岁,美国为66岁。此外上述所有国家都有进一步推迟退休职工年龄标准的计划。推迟退休年龄有利于从增加收入供给,减少支出需求两方面共同缓解基础养老金的收支压力,根据中国社科院郑秉文教授测算,职工法定退休年龄每延迟一年,中国基本养老保险基金每年可以从供给与需求两端合计缓解近200亿元的支付压力。田月红、赵湘莲(2016)建立模型测算发现,如果将中国职工法定退休年龄推迟至男性65岁,女性60岁,相比现行标准,基本养老保险金出现当期缺口的时间可能推迟17年左右,而2085年的累计缺口有望降低55%以上。

就目前国民平均退休年龄较低的国情而言,中国逐步延长职工退休年龄还存在一定的空间。有学者提出,中国可以逐步推迟退休年龄,到2045年将男女职工法定退休年龄均推迟至65岁③。2015年3月,多部委联合发布相关文件④,要求一定级别的女性干部延迟退休年龄到60岁,(点击此处阅读下一页)

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文章来源: 北大汇丰金融研究院 公众号

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