黄学贤:行政公益诉讼回顾与展望

——基于“一决定三解释”及试点期间相关案例和《行政诉讼法》修正案的分析
选择字号:   本文共阅读 130 次 更新时间:2018-08-10 09:31:50

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黄学贤  
尚无检察机关败诉的案例,检察机关无一例外都胜诉。行政公益诉讼试点各项方案中均缺乏行政公益诉讼中检察机关败诉后的相关程序以及承担何种后果的明确规定。按照现行规定,对于行政公益诉讼案件法院宣判后,针对尚未生效的第一审判决、裁定,若检察机关认为确有错误的,有权依照最高检《试点办法》第五十条之规定,依法向上一级法院提出抗诉。最高法《实施办法》第十九条也规定了检察机关对行政公益判决可以提起抗诉。最高法的规定可以被理解为包括检察机关败诉后的程序救济,但又不仅仅是这一种情形,还可能包括检察机关不一定处于败诉状态,但又认为法院的判决、裁定确有错误,而没有达到检察机关的预期而提出抗诉。也就是说,现行行政公益诉讼中没有检察机关上诉之说,只能采用抗诉的方式。

   虽然至今尚未有检察机关败诉的行政公益诉讼案件,但从诉讼理论来看,任何诉讼都存在败诉的可能性。既然如此,我们的制度设计就不能无视检察机关在败诉后的程序规定。如果说,行政公益诉讼中检察机关的特殊身份在客观上会影响法院审判主导地位,[30]那么,如果检察机关对其败诉的行政公益诉讼案件直接启动抗诉程序,则会在事实上加剧这种影响。我们认为,行政公益诉讼虽然是行政诉讼中的一种特殊形式,检察机关的身份也有着其特殊性。但是,作为一种制度设计,从长远来看应当赋予检察机关对一审未生效裁判的上诉权,而非抗诉权。检察机关作为行政公益诉讼中事实上的原告来讲,在其所提起的诉讼一审判决败诉后如果不服,则也应当与其他原告一样,可以提起上诉,而不应该启动提起抗诉的程序。这样更符合诉讼程序的本质。况且最高院《试点办法》第十四条也规定:“人民检察院以公益诉讼人身份提起行政公益诉讼,诉讼权利义务参照行政诉讼法关于原告诉讼权利义务的规定。”《行政诉讼法》第二次修正案也未对此作出特别的规定,适用一般诉讼程序更是理所当然。


余论:加强理论研究  促进制度完善


   检察机关提起行政公益诉讼的合法性是构建行政公益诉讼制度的基础。如果说,试点阶段检察机关提起行政公益诉讼的合法性来源于《宪法》、《人民检察院组织法》以及“一决定三解释”等规范,那么,《行政诉讼法》的第二次修正则更加坚实了行政公益诉讼的合法性基础,进一步彰显了其权威性和明确性。但《行政诉讼法》的第二次修正案充其量也只是解决了检察机关提起行政公益诉讼的合法性基础,并没有构建起行政公益诉讼的完整制度。试点之前的行政公益诉讼表现为,各地方各自为政、谨慎探索。试点阶段则表现为,试点地区改革目标清晰,基本操作规范明确。《行政诉讼法》的第二次修正案初步完成了行政公益诉讼从试点到全面、从授权到法律,进而成为常态的历史性任务。《行政诉讼法》第二次修正案虽然增加了行政公益诉讼条款,但是现行《行政诉讼法》的立法目的、基本原则以及包括管辖、证据、审理程序、裁判类型,乃至执行方式等在内的诉讼规则,与行政公益诉讼的内在要求在多大程度上能够契合等具体问题,将会在实践中日益显现。实践中行政公益诉讼还受到一些外在因素的影响,如政府不表态、不配合等。可以肯定的是,这种情况不可能在短期内就完全消除。但是,只要内在制度本身严格建立起来,随着我国法治进程的加快,这些外在制约因素会逐渐消退,一如当年行政诉讼制度的建立及其之后的发展态势。当下的主要任务是要积极探讨行政公益诉讼诉前、诉中、诉后全方位的制度建设。

   注释:

   [1]参见薛志远、王敬波:《行政公益诉讼制度的新发展》《法律适用》2016年第9期。

   [2]蔡长春:《检察机关两年办理公益诉讼案9053件挽回经济损失89亿余元》,《法制日报》2017年7月1日。

   [3] 刘子阳:《最高检发布两起行政公益诉讼典型案例》,《法制日报》,2016年9月18日。

   [4]彭波:《检察机关公益诉讼首胜(一追到底)一审认定贵州锦屏县环境保护局对企业污染怠于履职的行为违法》,《人民日报》2016年01月15日。

   [5]戴佳:《全国首例行政附带民事公益诉讼案在吉林宣判》,《法制日报》2016年8月3日。

   [6]薛志远、王敬波:《行政公益诉讼制度的新发展》,《法律适用》2016年第9期。

   [7]王治国、徐盈燕:《检察机关提起公益诉讼制度的优越性逐步显现》,《检察日报》2016年11月7日。

   [8]梁捷:《检察机关提起公益诉讼试点工作稳步推进》,《光明日报》2016年3月26日。

   [9]王治国、郑博超、谢文英:《曹建明:攻坚克难,推动试点工作稳妥有序开展,积极探索具有中国特色公益诉讼制度》,《检察日报》2016年11月7日。

   [10]应松年等:《行政诉讼检查监督制度的改革与完善》,《国家检察官学院学报》2015年第3期。应松年:《行政公益诉讼亟待解决的几个问题》,《人论论坛》2015年第24期。

   [11]朱宁宁:《检察机关提起公益诉讼制度拟入法》,《法制日报》2017年6月23日。

   [12]根据2017年6月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》,《行政诉讼法》第二次修正。

   [13]程雪阳:《行政公益诉讼与人民检察院的转型》,《南方周末》2017年6月29日。

   [14]赵红旗:《专家建议授权检察机关全面开展公益诉讼》,《法制日报》2017年5月2日。

   [15]徐日丹、贾阳:《依法履职稳步推进公益诉讼改革试点工作--最高人民检察院相关负责人解读<检察机关提起公益诉讼改革试点方案>》,《检察日报》2015年7月3日。

   [16]湛中乐:《注意与行政诉讼法相衔接》,《检察日报》2015年7月23。

   [17]关于法律规范中“等”的理解,历来有等内和等外之争。但是,这一争论在最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》(法[2004]96号)出台后,应该是很明确的了。该《纪要》规定,法律规范在列举其适用的典型事项后,又以“等”、“其他”等词语进行表述的,属于不完全列举的例示性规定。以“等”、“其他”等概括性用语表示的事项,均为明文列举的事项以外的事项,且其所概括的情形应为与列举事项类似的事项。

   [18] 于静:《行政公益诉讼中举证责任的分配》,《人民检察》2015年14期。

   [19]王玎:《检察机关提起行政公益诉讼的举证责任》,《上海政法学院学报》2017年第4期。

   [20]朱全宝:《论检察机关提起行政公益诉讼:特征、模式与程序》,《法学杂志》2015年第4期。

   [21]傅国云:《行政公益诉讼制度的构建》,《中国检察官》,2016年第3期。

   [22]杨解君、李俊宏:《公益诉讼试点的若干重大实践问题探讨》,《行政法学研究》2016年第4期。

   [23]黄学贤:《行政诉讼中的专家辅助人制度及其完善》。《法学》2008年第9期。

   [24]刘艺:《检察公益诉讼的司法实践与理论探索》,《国家检察官学院学报》2017年第2期。

   [25]黄学贤:《行政公益诉讼若干热点问题探讨》,《法学》2005年第10期。

   [26]王立兵:《行政违法行为检察监督机制之构建--以湖南省怀化市行政违法行为检察监督实践为研究样本》正义网2016年3月8日

   [27]薛志远、王敬波:《行政公益诉讼制度的新发展》,《法律适用》2016年第9期。

   [28]周斌:《最高检发布5个检察公益诉讼指导性案例》,《法制日报》2017年1月4日。

   [29]宋伟锋:《国内首例检察机关提起行政公益诉讼案例所引发的反思》,北大法律信息网。

   [30]秦前红:《检察机关参与行政公益诉讼理论与实践的若干问题探讨》,《政治与法律》2016年第11期。

   作者简介:黄学贤,苏州大学王健法学院教授,法学博士,博士研究生导师。

   文章来源:《苏州大学学报》2018年第2期。

  

  

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本文责编:陈冬冬
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