黄学贤:行政公益诉讼回顾与展望

——基于“一决定三解释”及试点期间相关案例和《行政诉讼法》修正案的分析
选择字号:   本文共阅读 168 次 更新时间:2018-08-10 09:31:50

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黄学贤  

   总体而言,行政公益诉讼中的举证责任分配与一般行政诉讼并没有质的区分,但也具有其自身的特殊性。正如有学者所指出的,“检察机关提起公益诉讼,并不改变行政机关在诉讼中的举证责任。但由于检察机关本身掌握了公共利益受到侵害的证据,而且也有一定调查核实权力和证明能力,因此,检察机关在公益诉讼中,通常会积极承担推进说明的证明责任。”[24]而与被告来讲,“在行政公益诉讼中,检察机关具有更强的抗辩能力,因此应当加重被告的举证责任,从而更好地证明行政行为的合法性,以达到更好地维护公共利益之目的。”[25]因此,《行政诉讼法》第四十九条关于起诉条件以及第三十四条关于举证责任的规定原则上当然适用于行政公益诉讼。与一般行政诉讼不同的是,检察机关应当证明在提起诉讼之前,经过诉前程序提出了检察建议,但被告仍然不纠正其违法行为或者仍然不作为的事实。当然由于在行政公益诉讼中检察机关积极承担了推进说明的证明责任,使得被告在事实上更加重了举证责任。

   (五)行政公益诉讼中的诉前程序

   对行政公益诉讼的程序要有一个全面而又正确的理解。不能认为只有经由了起诉之后才是行政公益诉讼程序的开始。诉前程序本身就是行政公益诉讼中的一个程序环节。这无论在试点方案,还是在《行政诉讼法》修正案都清楚地作了规定。检察机关提起行政公益诉讼之前,应当先向相关行政机关提出检察建议,督促其纠正行政违法行为或依法履行职责。把诉前程序置于与提起诉讼同等重要的地位,既体现了检察机关对“穷尽救济原则”的尊重,又体现了司法对行政机关在自行领域决定权的尊重,既能尽可能释放行政机关自我纠错机制的效能,又能缓解提起诉讼的压力,降低司法运行成本。而提起行政公益诉讼的后续程序,又在很大程度上使得诉前程序的检察建议有了“牙齿”。从试点实践来看绝大多数案件在诉前程序中就解决了问题,达到了诉讼目的。

   但是,就制度完善角度而言,如何充分发挥检察建议的效用,加强检察建议与提起诉讼的有效衔接,行政公益诉讼中的诉前程序尚需要进一步完善。目前诉前程序中的问题主要表现在,诉前的检察建议刚性不足;行政机关履行检察建议的期限未定、回复不具体;行政机关不履行检察建议后检察机关提起诉讼的时间不确定等。由于检察建议就其本质而言乃是一种程序性行为,对行政机关并不具有直接的强制力,检察机关也不能直接变更或撤销其认为违法的行政行为,也不能要求行政机关直接作出某种行政行为。它只能对行政机关重新考量其行为起到警示作用。试点工作开展前的实践中,检察建议的刚性不足是制度性的普遍问题。一些行政机关对于检察机关提出的检察建议,仅作书面回复,其实并没有实质的行政行为。例如沅陵县检察院向沅陵县国土局针对沅陵县官庄镇黄壤坪九校非法占地扩建运动场一案发出检察建议,沅陵县国土局的回复如下:“你院于2015年11月25日向我局发出检察建议,要求我局立即向沅陵县官庄镇黄壤坪九校非法占地扩建运动场一案向沅陵县人民法院申请强制执行,现我局经组织相关承办人研究讨论后,已依法将该案作出处罚。”国土局是如何处罚违法者的,具体又采取了哪些有效措施的,则只字不提。这样的回复显然只是应付检察机关而已。[26]还有一些行政机关对检察建议甚至不予回复,从而使得检察监督的效果微乎其微。而有了提起行政公益诉讼的后续行为作为监督保障,检察建议的效力将会明显提升。这就要求检察建议中要明确告知行政机关不履行检察建议将要遭受的诉讼后果。如果在检察建议明确要求的期限内,行政机关拒不纠正违法行为或不履行法定职责,使得国家利益和社会公共利益仍处于被侵害状态的,检察机关则要依法提起行政公益诉讼。在十二届全国人大四次会议第三次全体会议上,最高人民检察院检察长曹建明在向大会作工作报告时重点提及,贵州省锦屏县7家石材公司长期违法排污,县环保局两次收到检察建议仍未履行监管职责,县检察院提起公益诉讼,人民法院依法判决确定县环保局行为违法。

   为了避免久督不决、久促不诉现象的发生,要完善诉前程序与提起诉讼程序的衔接机制。其中,应当明确检察建议的具体内容,送达程序以及行政机关在检察建议规定的时间内不履行检察建议后检察机关提起诉讼的时间。有学者曾经提出,由于行政诉讼是一个程序繁琐、期间较长的过程,为避免违法行政行为的进一步实施可能给国家和社会公共利益带来无法挽回的重大损失,应当规定诉前临时禁令程序,由法院审查决定迅即暂停该行政行为,是一种必要的诉前救济措施和制度安排。[27]笔者认为,这一制度的建立对于维护国家利益和社会公共利益确有其必要性。实际上,在《行政诉讼法》第一次的修正案中,已经初步涉及到该问题。其第五十六条规定:“诉讼期间,不停止行政行为的执行。但有下列情形之一的,裁定停止执行:……(三)人民法院认为该行政行为的执行会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;……”该项规定则是修正案中新增加的内容。当然,这是针对已经进入诉讼程序之情形的。

   在向法院提起诉讼之前,检察建议是否应当给予次数限制?有的行政机关在接到检察建议后只是部分履行了检察建议内容。对于未完全履行检察建议情形的,检察机关是再次发出检察建议,还是直接提起行政公益诉讼呢?笔者认为,无论从检察建议的严肃性,还是从有效维护社会公共利益和国家利益的角度讲,检察建议宜为一次性。行政机关除非有正当理由,应当完全履行检察建议。否则,就会面临被诉的法律后果。

   (六)行政公益诉讼中的协调结案

   最高检的《试点办法》第四十八条规定:“行政公益诉讼案件不适用调解。”但第四十九条规定:“在行政公益诉讼审理过程中,被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现的,人民检察院可以变更诉讼请求,请求判决确认行政行为违法,或者撤回起诉。”这里的撤回起诉实际上就是一种协调。行政公益诉讼中,人民检察院的宗旨是依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责。这不仅是检察机关提起行政公益诉讼的重要内容,也是行政公益诉讼制度价值的重要体现。在有学者选取的17个行政公益诉讼案例样本中,真正进入到法院开庭审理且结案的只有6例,在6例已结案件中,原被告双方以“和谐庭审模式”协调结案的共4例,占比达66.67%。大量的案子通过协调方式解决,这与行政公益诉讼这种不同于私益诉讼的特殊的诉讼类型有关。同时也应当承认,在改革试点期,这种结案模式与原被告双方之间特殊的权力构造也有重大关联。检察机关以公益诉讼人的身份介入到行政诉讼中来,必然会对行政机关构成无形的压力。而行政公益诉讼在制度设计时其实也已经预判到这种情况,为了有力地对抗行政机关背后所代表的强大的公权力,扭转“民告官”在举证能力、庭审对抗、专业知识、诉讼技巧等方面所天然具有的劣势,引入“官告官”的机制可对已经或可能受到侵害的国家利益和公共利益进行更行之有效的保护。

   然而,值得注意的是,协调结案并非没有原则与底线的随意妥协。检察机关之所以撤回起诉,是因为在行政公益诉讼审理过程中,被告纠正了违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现,对已经或将要遭致损害的国家利益和公共利益进行了切实有效的补救与保护,而非其他普通意义上的“协商调解,各退一步”式的结案方式。此外,法院在审理案件过程中,应对检察机关申请撤诉进行严格审查,只有在符合法定条件下方可准许。以协调方式结案,在当下中国有着特殊的意义。在探索建立行政公益诉讼制度的初期,这一模式一方面能够最大限度地降低司法及行政成本,另一方面也有利于实质性地解决国家利益和公共利益受损的问题。

   (七)行政附带民事公益诉讼

   行政附带民事诉讼问题在原《行政诉讼法》中并没有规定,致使各地在行政诉讼实践中做法各异。最高法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十一条规定:“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法,民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理。”2014年修正后的《行政诉讼法》第六十一条规定:“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中,当事人申请一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理。”显然上述两条规定均是针对行政诉讼中的私益诉讼的。

   吉林省白山市人民检察院诉白山市江源区卫生和计划生育局及江源区中医院行政附带民事公益诉讼案,是公益诉讼试点后全国首例行政附带民事公益诉讼案。该案中白山市江源区中医院从2012年起,在污水处理系统未建设、环保验收未合格的情况下,未将医疗污水有效处理,即排入院内渗井及院外渗坑,污染了周边地下水及土壤。在江源区中医院未提供环评合格报告的情况下,江源区卫生和计划生育局却对区中医院《医疗机构执业许可证》校验结果评定为合格。2015年11月,江源区人民检察院向区卫计局发出检察建议,建议该局依法履行监督管理职责,采取有效措施,制止江源区中医院违法排放医疗污水。江源区卫计局虽然向区中医院发出整改通知并向检察院作出回复,但一直未能有效制止江源区中医院违法排放医疗污水,导致社会公共利益持续处于受侵害状态。因吉林省内没有符合法律规定条件的可以提起公益诉讼的社会公益组织,为督促江源区卫计局依法正确履行职责,一并解决江源区中医院非法排放医疗污水对公共利益造成侵害的问题,白山市人民检察院以公益诉讼人身份向白山市中级人民法院提出了行政附带民事公益诉讼,诉求判令江源区中医院立即停止违法排放医疗污水,确认江源区卫计局校验监管行为违法,并要求江源区卫计局立即履行法定监管职责,责令区中医院有效整改。2016年7月,白山中院分别作出一审行政判决和民事判决,确认江源区卫计局对中医院《医疗机构执业许可证》校验合格的行政行为违法,判令其监督中医院在3个月内完成医疗污水处理设施的整改,中医院立即停止违法排放医疗污水。该案实际上确立了检察机关提起行政附带民事公益诉讼制度,为检察机关提起行政附带民事公益诉讼的适用范围和诉讼程序提供了参考。最高检法律政策研究室主任万春表示,这起全国首例行政附带民事公益诉讼案,确立了相关诉讼制度。检察机关发现行政机关存在违法行政行为,且违法行政行为是民事侵权行为的先决行为或前提行为的,检察机关在履行诉前程序后,如果发现违法行政行为和民事侵权行为没得到纠正,在没有适格主体或适格主体不诉的情况下,可以向法院提起行政附带民事公益诉讼,由法院一并审理。[28]在该案中,行政公益诉讼和民事公益诉讼均是由检察机关启动,问题就显得相对简单。但是如果针对同一事项,提起民事公益诉讼的主体不是检察机关而是社会组织,该怎么处理呢?有学者认为,当社会团体提起民事公益诉讼,检察机关提起行政公益诉讼,可将民事公益诉讼吸收到行政公益诉讼中来,社会团体作为共同原告。之所以如此设计,是为了借助检察机关与审判机关平等地位,从而更加有效地维护国家利益和社会公共利益。实践中,社会团体维护公益的能力有限,专业化程度不高,遇到行政机关的阻力大,不利于保护公益,也不能有效纠正行政机关违法行使职权或不作为。作为共同原告,也不影响社会团体诉求,也增加了胜诉把握。[29]笔者认为,该观点值得商榷。将社会团体与检察机关作为共同原告,以此来处理行政公益诉讼与民事公益诉讼的竞合,改变了社会团体的原告性质,使其由民事诉讼的原告成为行政诉讼的原告。可以通过终止民事公益诉讼,将其为行政公益诉讼所吸收,即通过行政附带民事诉讼的途径来解决。这一途径可以达到如上述学者所指出的目的,发挥检察机关的优势,避免社会团体维护公益能力的不足,又可以节约司法成本、照顾各方利益,平衡社会关系。

   (八)检察机关败诉后的程序

大多行政公益诉讼案件是在诉前程序随着被告主动履行检察建议而结束。也有进入诉讼程序后被告履行法定职责或者纠正原行政行为,检察机关撤诉而结案。也有以被告败诉而结案。从试点期间行政公益诉讼案件的判决看,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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