黄学贤:行政公益诉讼回顾与展望

——基于“一决定三解释”及试点期间相关案例和《行政诉讼法》修正案的分析
选择字号:   本文共阅读 128 次 更新时间:2018-08-10 09:31:50

进入专题: 行政公益诉讼  

黄学贤  
审议通过《关于检察机关提起公益诉讼试点情况和下一步工作建议的报告》。会议指出,试点检察机关在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域,办理了一大批公益诉讼案件,积累了丰富的案件样本,制度设计得到充分检验,正式建立检察机关提起公益诉讼制度的时机已经成熟;要在总结试点工作的基础上,为检察机关提起公益诉讼提供法律保障。会上,曹建明检察长指出,实践充分证明,党的十八届四中全会部署‘探索建立检察机关提起公益诉讼制度’是完全正确的,这一制度设计也是切实可行的,对于全面依法治国特别是推进法治政府建设、完善中国特色社会主义司法制度具有重大意义。[11]正是试点期间行政公益诉讼在实践中所取得的明显成效,直接促进了《行政诉讼法》在距第一次修改仅仅两年多的时间内再次修改,[12]从而在严格意义的法律层面上设定了行政公益诉讼制度,并使得行政公益诉讼制度从部分地区的试点走向了全国范围。以立法形式正式确立检察机关提起公益诉讼制度,这不仅对于加强国家利益和社会公共利益保护、促进法治政府建设具有重要现实意义,而且对于健全检察监督体系、强化法律监督职能、发展完善中国特色社会主义司法制度具有深远历史意义。


四、现行行政公益诉讼存在的主要问题及其完善

  

   十八届四中全会提出要“强化对行政权力的制约和监督”,“努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系,增强监督合力和实效”。习近平总书记在关于四中全会《决定》的说明中特别强调指出:“在现实生活中,对一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件,由于与公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系,使其没有也无法提起公益诉讼,导致违法行政行为缺乏有效司法监督,不利于促进依法行政、严格执法,加强对公共利益的保护。由检察机关提起公益诉讼,有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度,也有利于推进法治政府建设。”检察机关作为我国宪法所规定的法律监督机关,在法律地位、调查取证以及监督判决执行等方面具有天然的优势。“开展公益诉讼(特别是行政公益诉讼),不但会成为检察业务新的增长点,而且还可能会成为人民检察院转型的关键。”[13]行政公益诉讼的全面推行,不管是为检察院带来新的增长点,还是促进检察院的转型,首要的是行政公益诉讼制度本身要逐步健全。从试点到《行政诉讼法》的修改,并不意味着检察机关提起行政公益诉讼的制度已经很完善了,《行政诉讼法》第二次修正案对行政公益诉讼只作了原则性的规定。2017年4月12日,最高人民检察院召开全国人大代表议案建议和全国政协提案交办会,在承办的204件议案、建议和提案中,公益诉讼类约占15.7%,对全面推开公益诉讼、如何做好改革的顶层设计、推动完善公益诉讼立法、深入推进公益诉讼制度建设提出了有价值的意见和建议。公益诉讼改革成为2017年代表、委员高度关注的热点。[14]虽然修改后的《行政诉讼法》明确了行政公益诉讼案件的范围;明确了行政公益诉讼案件中,检察机关以“公益诉讼人”的原告身份提起诉讼。原试点方案也明确了行政公益诉讼的诉前程序、提起诉讼的条件和诉讼请求等主要问题。但目前以《行政诉讼法》和试点方案为基础的行政公益诉讼基本制度,在诉讼管辖、诉讼程序、举证规则等方面仍然有待于进一步完善。与此相关,如何定位检察机关的主体地位、如何认定行政不作为、如何定位诉前程序等更为基本的问题也有待于进一步探讨。

   (一)行政公益诉讼的原告资格

   试点之前的行政公益诉讼原告呈现出明显的二元化特征。根据试点方案,行政公益诉讼只能由检察机关提起。《行政诉讼法》第二次修正案也确立了该模式。行政公益诉讼的原告资格问题,历来有一元论和二元论之争。所谓一元论,即只赋予特定国家机关(在我国即指检察机关)行政公益诉讼原告资格。所谓二元论,是指既赋予特定国家机关行政公益诉讼原告资格,同时也赋予公民、法人或者其他组织行政公益诉讼原告资格。虽然“与其他诉讼主体相比,检察机关作为国家法律监督机关,不牵涉地方和部门利益,适合代表国家和社会公共利益提起诉讼;检察机关拥有法定的调查权,有利于调查取证和解决举证困难问题;检察机关能够从大局出发,审慎地行使公益诉权,避免影响到正常的行政秩序;检察机关具有专业法律监督队伍,能够高效、准确地配合人民法院进行诉讼,可以大幅度降低司法成本。”[15]但是,就充分发挥社会主体维护国家利益和社会公共利益的作用而言,行政公益诉讼原告资格的一元性显然是不够的。笔者认为,从行政法治的发展趋势看,行政公益诉讼原告资格的二元论是最终的理想状态。

   有一点值得注意的是,作为宪法所确立的法律监督机关,检察机关参加行政公益诉讼,主要还是基于其法律监督机关的身份,通过对行政机关的依法监督,来维护国家利益和公社会共利益。这突出地表现在行政公益诉讼中的诉前程序中。当然,检察机关作为宪法规定的法律监督机关,在行政公益诉讼中对法院的审判活动也要予以监督。因此,检察机关作为行政公益诉讼的原告,与公民、法人或者其他组织的原告的地位又存在很大的区别。在二元化体制下,如何处理各主体之间的关系以及必然涉及到的具体程序等问题,是值得进一步研究的课题。

   (二)行政公益诉讼的受案范围

   试点方案中规定的行政公益诉讼的受案范围是,人民检察院履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为。从文本规定上看,试点方案采用了列举的方式,规定了几类典型的属于行政公益诉讼受案范围的案件。对此,有学者认为,从行政法法理来看,这种列举式的规定不应当被视为排他性的,对公共利益造成侵害的违法行政行为,都应当属于行政公益诉讼的受案范围。但是,对于一种尚处在探索阶段的制度而言,由特别法来限制受案范围也是当下较为合理的一种选择。[16]《行政诉讼法》修正案的行政公益诉讼受案范围的规定是,人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为。与试点方案关于行政公益诉讼受案的规定相比,修正案增加了食品药品安全领域。长期以来我国的食品药品安全领域的问题比较突出,社会反响也较大。这与负有食品药品安全监管职责的行政机关不作为、乱作为有较大关系。实践证明,仅仅通过提起民事公益诉讼的途径,尚不能有效解决食品药品安全问题。因此,《行政诉讼法》修正案将食品药品领域纳入行政公益诉讼的受案范围,是加强该领域司法监督的实践需要。

   需要指出的是,在试点方案和《行政诉讼法》修正案中,对行政公益诉讼案件受案范围的规定,在列举事项的最后都用了一个“等”字作为兜底条款。从试点期间的实践看,行政公益诉讼的重点是对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼,其他所列事项基本未发挥作用,“等”字更未发挥其现实作用。但是,这一开放式的立法模式,无论就科学立法,还是行政公益诉讼本身的发展趋势而言,都是极为可取的。随着行政公益诉讼制度的发展与完善,行政公益诉讼受案范围中的“等”字将会日益显示出应有的意义。[17]笔者比较赞同用特别法的规定来逐步释放“等”字的意义,既可以防止“等”字的虚化,又可以防止行政公益诉讼受案范围的无序扩张。

   (三)行政公益诉讼中的举证责任

   传统的行政法理论认为,在“民告官”的诉讼构造中,行政机关相对于普通民众而言,在证据收集能力及信息获取能力等方面都有着私人主体所难以企及的巨大优势。所以不同于民事诉讼中“谁主张谁举证”的举证责任分配方式,在行政诉讼中采用的是“举证责任倒置”原则。那么问题来了,对于行政公益诉讼这种“官告官”的新型诉讼模式,是继续沿用传统理论来进行构建,还是应重新审视传统举证责任理论,进行新的理论创设?在这一问题上,有实务界专家指出,“公益诉讼人”这个新的身份定位与传统行政诉讼中的原告相比,既有相同之处,亦有本质区别。检察机关在证明起诉符合法定条件这一点上与传统的行政诉讼原告所负有的举证责任无异,而区别则主要在于其应承担起证明行政机关对公共利益造成损害事实的举证责任。而这一责任并非要求检察机关承担完全意义上的证明责任,依照最高检《试点办法》第四十四条的规定,其只需提交“国家和社会公共利益受到侵害的初步证明材料”即可。[18]

   举证责任分配是行政公益诉讼中的难点之一。试点中检察机关承担了行政公益诉讼的主要举证责任,甚至成为检察机关的不能承受之重。“检察机关负担大量的举证责任,从一方面来看,可以保证以确凿、充分的证据支持自己的诉讼请求,在试点阶段谨慎、妥当地处理好每一起行政公益诉讼案件,但从另一方面来看,如此之重的举证负担又是检察机关所无法承受的。”[19]关于行政公益诉讼中举证责任分配,学界有不同观点。有学者认为,“在行政公益诉讼案件中,行政机关取证时更具有专业性与便利性,且行政机关应当证明行政行为的合法性。因此,行政公益诉讼案件中应实行一般行政诉讼中的举证责任倒置规制。”[20]有学者则认为,“检察机关具有法律专业人才和专业优势,举证能力较强,由检察机关在原则上承担举证责任是合理的。行政行为具有公定力,检察机关必须有足够证据才能对其提出挑战,否则不利于行政秩序的稳定。此外,由检察机关举证还有利于防止检察机关滥用行政公益诉讼权。”[21]有学者认为,应当对作为类和不作为类行政公益诉讼案件的举证责任进行区分,“在作为类的行政公益诉讼中,由被告承担举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件;在不作为类行政公益诉讼中,原告应当提供其向被告提出申请的证据,但被告应当依职权主动履行法定职责的,以及原告因正当理由不能提供证据的除外。”[22]这种分类举证的观点实际上与一般行政诉讼中的举证责任并无本质区别。最高检的《试点办法》第四十五条对行政公益诉讼中检察机关的举证责任作了原则性规定:“人民检察院提起行政公益诉讼,对下列事项承担举证责任:(一)证明起诉符合法定条件;(二)人民检察院履行诉前程序提出检察建议且行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责的事实;(三)其他应当由人民检察院承担举证责任的事项。”

在行政公益诉讼中,对国家利益和社会公共利益受到侵害的举证责任应当由检察机关承担,至于该侵害是否由被告的违法行使职权或者不作为引起的,则由被告承担举证责任。这也是行政诉讼举证责任的基本要求。在试点实践中,检察机关反映较多的是在行政公益诉讼中检察机关举证责任过重。实际上,行政公益诉讼中,要区分检察机关举证责任重与承担举证责任难。对于该举证的事项,检察机关不能以难为借口而有丝毫的减轻。对于举证难则要寻找原因进而通过建立起完善的机制予以解决。检察机关作为公益诉讼人,为调查收集行政机关行政行为违法或者不作为,应享有和实施相应的调查权。最高检《试点办法》第三十三条规定了行政公益诉讼中检察机关的调查取证权。但还应当在明确检察机关调查取证法律责任的同时,增强其保障措施,以便强化检察机关的调查取证权。由于行政公益诉讼所涉案件的技术性和科学性一般都比较强,检察机关作为原告有时会出现难以应付的情形,此时,可以引进专家辅助人制度。[23]在具体的诉前办案程序方面,应格外注意对检察机关调查取证环节权力行使的控制。其在行政公益诉讼中所享有的调查取证权并不同于刑事诉讼,不应在调查取证过程中固守旧有思维,混用其在刑事侦查中所惯常使用的侦查措施和手段。为了最大限度地避免检察机关滥用权力,应在办案过程中加大对民事行政检察部门权力行使问题的监督力度,严格落实最高检《试点办法》第三十三条中关于“调查核实不得采取限制人身自由以及查封、扣押、冻结财产等强制性措施”等相关规定。(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 行政公益诉讼  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 诉讼法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/111507.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2018 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网