黄学贤:行政公益诉讼回顾与展望

——基于“一决定三解释”及试点期间相关案例和《行政诉讼法》修正案的分析
选择字号:   本文共阅读 147 次 更新时间:2018-08-10 09:31:50

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黄学贤  
例如,上述第三点中的案例以及吉林省白山市检察院诉江源区卫生和计划生育局不依法履职案等。

   第五,诉前程序办结占比高。最高检的《试点办法》第四十条规定:“在提起行政公益诉讼之前,人民检察院应当先行向相关行政机关提出检察建议,督促其纠正违法行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理,并将办理情况及时书面回复人民检察院。”第四十一条规定:“经过诉前程序,行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责,国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的,人民检察院可以提起行政公益诉讼。”公益诉讼试点期间,绝大部分的国家利益和社会公共利益是通过诉前程序得到有效保护的,只有极个别案例是通过诉讼程序得到有效保护的。截至2017年6月通过诉前程序,75%以上的行政机关主动纠正了行政违法行为,充分发挥了诉前程序及时解决问题、有效节约司法资源的优势。检察机关向法院提起行政公益诉讼的案件占比比较小,这表明,在行政诉讼案件中,诉前程序是办结行政公益诉讼案件的主要方式。绝大多数行政机关在接到检察机关的检察建议后,都能按期履行法定职责或者纠正违法行为,诉前程序起到有效的监督作用。这也充分说明了“一决定三解释”在涉及该问题时制度设计的合理性。

   但也必须强调的是,行政公益诉讼中法院作出判决的案例虽然少,但是效果却很好。2016年1月13日,贵州省福泉市法院开庭审理贵州省锦屏县检察院诉该县环境保护局怠于履行职责行政公益诉讼一案,并当庭作出一审判决,支持了检察机关的诉讼请求,确认锦屏县环境保护局对鸿发石材公司、雄军石材公司等企业污染环境怠于履行监管职责的行为违法。该案于2015年12月18日提起诉讼。这是检察机关提起行政公益诉讼试点后全国首例正式判决的案件。[4]

   第六、行政附带民事公益诉讼已经付诸实践

   2016年3月1日,白山市人民检察院在严格落实诉前程序后,依法以公益诉讼人的身份对白山市江源区卫生和计划生育局与白山市江源区中医院提起行政附带民事公益诉讼。[5]这是检察机关提起公益诉讼试点以来全国首例、也是迄今为止唯一一例行政附带民事公益诉讼案件。该案的发生为行政公益诉讼制度提出了新的课题。

   第七、行政公益诉讼的前期程序较复杂。与一般行政诉讼的起诉程序不同的是,试点期间行政公益诉讼的前期程序显得较为复杂。根据“一决定三解释”的规定,检察机关提起行政公益诉讼有较为复杂的程序限制。检察机关在履职过程中发现案件线索后,首先报请检察长批准决定立案,再到案件管理部门登记,检察院决定立案的行政公益诉讼案件,应当制作《立案决定书》。决定开始调查有关情况以取得相关证据,制作审查终结报告,还要经集体讨论形成处理意见,经民事行政检察部门负责人提出审核意见后报检察长批准。检察长认为必要时还得提请检察委员会讨论决定。这一系列程序完成后,还不能立即向法院提起诉讼,还要先向涉案的行政机关提出检察建议,督促其纠正违法行为或依法履行法定职责。只有当其拒不采纳检察建议时,才可以提起诉讼。但必须注意的是,提起诉讼之前还有一个重要的程序,即检察院拟决定向人民法院提起公益诉讼的,应当层报最高人民检察院审查批准。

   此外,试点以来的实践还显示,在试点工作的推进方式上,高检院和上级检察院以行政化手段施行的各项推动措施发挥了积极作用。在试点工作的效果方面,不同试点地区存在较大差异,但有一点是共同的,即最终效果都有赖于与其他部门的良好沟通协调,以及不同检察职能之间的良性互动。试点以来的实践表明,行政公益诉讼在总体上呈现出积极发展的趋势。

   有学者将改革试点前后的行政公益诉讼案件进行对比分析,发现两个时期行政公益诉讼的相同点主要在于被告行政机关大多因不作为,怠于履行职责被诉。而不同点集中在:第一,原告范围由宽到窄,试点前行政公益诉讼原告种类多元,试点后则由检察机关一枝独秀;第二,行政公益诉讼涉案领域由广到狭,由改革试点前的较为广泛到改革试点中的案件集中在环保领域;第三,判决结果上出现了新变化,由试点前法院多以驳回起诉的方式结案到试点中判决结果开始出现被告败诉的情形。基于对比分析,该学者进一步认为,改革试点前后案例所呈现之特点的变化,表征着行政公益诉讼制度的新发展。[6]笔者认为,这一被称为“新发展”的变化值得在进一步完善行政公益诉讼制度时引起注意。否则,未来的行政公益诉讼制度将会倒退。值得欣慰的是,《行政诉讼法》的第二次修改扩大了行政公益诉讼的范围。

  

三、行政公益诉讼试点以来取得的成效


   检察机关提起行政公益诉讼,不仅进一步有效发挥了检察机关作为国家法律监督机关的职能,而且大大释放了行政诉讼制度的能量,积极拓展了对行政机关违法行为司法监督的空间,开拓了司法维护国家利益和公共利益的领域,开辟了司法维护国家利益和社会公共利益的中国式道路。检察机关提起公益诉讼试点以来,全国试点地区的检察机关严格按照试点方案,紧紧抓住国家和社会公共利益这个核心展开相关工作,试点工作进展总体顺利进行并取得了积极成效。

   (一)拓展了检察机关法律监督的职能

   《宪法》以及《人民检察院组织法》明确赋予检察机关的法律监督职能。但实践中检察机关法律监督的范围因其方式的有限而显得十分狭小。在行政公益诉讼落地之前,检察机关对行政权的主动、直接监督捉襟见肘。主要停留在以抗诉以及检察建议形式纠正行政机关违法行使职权或不作为,即《行政诉讼法》第九十三条的规定:“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第九十一条规定情形之一,或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,应当提出抗诉。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第九十一条规定情形之一,或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,可以向同级人民法院提出检察建议,并报上级人民检察院备案;也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。……”。这种在诉讼末端的监督,显然并不能充分发挥检察机关对行政权的监督职能。检察机关提起行政公益诉讼权的获得,将检察机关对行政权的监督又向前大大延伸了一步。这无疑大大地拓展了检察机关法律监督的职能。

   (二)填补了行政公益诉讼缺位的诉讼主体

   由于检察机关行政公益诉讼主体地位的明确,在行政机关不履行法定职责或者违法行使职权,而又没有适格主体起诉的情况下,检察机关直接向人民法院提起行政公益诉讼,这在很大程度上改变了国家利益和社会公共利益遭受损害时无人诉、无法诉的现象。从理论上讲,行政权力的运行应当以维护和增进国家利益和社会公共利益为价值取向和实践目标。但是实践中,一些行政机关违法行使职权或者不作为,则是大大损害了国家利益和社会公共利益。近几年来由于一些人发展理念上的错位,有些行政机关在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等重要领域违法行为或者行政不作为,造成国家利益和社会公共利益受到侵害的案件时有发生。根据传统的原告适格理论,提起行政诉讼的原告只能是与行政行为有法律上直接利害关系的当事人。这就使得许多损害国家利益和社会公共利益的行政行为,由于没有特定的受害人而被排除在行政诉讼的审查范围之外,进而导致遭受损害的国家利益和社会公共利益得不到充分、有效的维护,由此引发的社会矛盾、纠纷也得不到及时、有效的化解。

   试点工作的实践表明,检察机关提起行政公益诉讼弥补了行政公益诉讼主体的缺位,强化了对国家利益和社会公共利益的维护。例如贵州省锦屏县检察院对县环保局怠于履行监管职责提起行政公益诉讼,法院判决确认县环保局行为违法。县政府认真整改,责令相关污染企业停业整顿,并对全县非煤矿山进行集中整治。县委县政府还召开全县领导干部大会,重播该案庭审录像,要求领导干部切实提升依法行政和环境保护意识。湖北省十堰市郧阳区检察院诉区林业局怠于履行职责一案中,林业局局长在做法庭最后陈述时,当庭鞠躬道歉并郑重承诺:决心做一个播种绿色的种树人,做一个守护绿色的忠诚卫士,带领林业系统在履职尽责和依法行政的基础上能带头践行“郧阳担当”“以补往日之过,以立他日之功”。福建省清流县检察院诉县环保局怠于履行职责案一审判决生效后,省政府发文指出,该案在全省乃至全国都有典型的示范意义,建议由环境保护督察办公室在环保系统内通报,吸取教训;并采纳检察机关跟进监督建议,要求省环境保护督察办公室开展环境专项督察,对各地相关部门不积极落实环保法律法规等行政不作为加强督察,督促相关部门予以整改,严肃问责。[7]最有代表性案例是,安徽省蚌埠市淮上区人民检察院对蚌埠市国土资源局怠于履行职责提起的行政公益诉讼案件。检察机关提起诉讼后,国土资源部、安徽省国土资源厅和蚌埠市委市政府高度重视,派专人进行督办,蚌埠市国土资源局会同当地基层政府24小时驻点办公,督促毁损耕地的违法生产企业采用轮班施工的方式对受损耕地进行复垦,经专家组验收,具备耕作条件的受损耕地得到恢复,使公共利益得到有效的保护。最后检察机关作了撤诉处理。[8]检察机关提起行政公益诉讼制度,不仅有利于更好地保护国家利益和社会公共利益,而且有利于健全公益保障法律制度。

   (三)促进了行政机关自制功能的发挥

   行政公益诉讼制度的产生本身就大大激发了行政机关自制功能的发挥,而一旦行政机关出现违法作为或者行政不作为的情形,检察机关又可以通过诉前程序,促使行政机关纠正其违法作为或者依法作为。试点以来的实践表明,特别是诉前程序在促进行政机关发挥其自制功能方面的效果十分显著。至2016年9月,试点地区检察机关办理的1668件诉前程序案件中,行政公益诉前程序案件1591件,有关行政机关回复意见1348件,其中尚未到一个月回复期的就有243件,行政机关纠正违法或履行职1214件。[9]诉前程序的分流功效之所以能够有效发挥,除了得益于检察机关作为公益诉讼人所具有的独特优势地位外,亦与行政机关在利益衡量后所作出相对最优选择有关。以检察院提起行政公益诉讼的方式来监督制衡行政机关可能的滥用权力或怠于履职等行为,成本较高且耗时较长。诉讼不仅仅消耗司法资源,同时也会对行政机关的人财物力造成损耗。若能在启动诉讼程序,动用司法资源之前即可及时纠正行政机关的违法行为,则无需再以提起诉讼的方式耗费人财物力资源。诉前程序的设置,在节约司法资源、尊重行政自制、促进社会和谐方面确有不可替代之功效。[10]

   行政公益诉讼促进行政机关发挥其自制功能,无疑助推了法治政府建设。检察机关对在履行职责中发现的行政机关违法行使职权或者不作为,造成国家利益和社会公共利益遭受侵害或者有侵害危险的案件,及时提出检察建议;行政机关拒不纠正违法或不履行职责的,检察机关提起公益诉讼,通过人民法院裁判促使行政机关纠正违法行为,极大地推动了行政机关依法行政,大大加深了法治政府建设进程。

   (五)促进了行政诉讼制度的完善

行政公益诉讼已经成为许多国家和地区行政诉讼制度的重要内容,甚至在很大程度上成为衡量一国或地区行政诉讼制度完善程度的重要标志。在试点期间,我国以检察机关为原告的行政公益诉讼制度,虽然在制度依据、受案范围等方面尚有不足,但毕竟在一定程度上弥补了行政诉讼制度的一大缺憾,推动维护国家利益和社会公共利益的行政法律制度体系的进一步完善。2017年5月23日,习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第三十五次会议,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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