莫纪宏:论规章的合宪性审查机制

选择字号:   本文共阅读 53 次 更新时间:2018-08-10 09:29:27

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莫纪宏  

   摘要:  根据我国现行法律制度框架内规章的合宪性审查的制度和机制特征,规章的合宪性审查是一项已经存在、尚待完善的立法监督制度。可以通过宪法修改或宪法解释的方式,在现行宪法与国务院部门规章、地方政府规章和军事规章之间建立形式上的法律联系,从而为规章的合宪性审查提供形式合宪的法理基础。目前关键的制度设计就是要把规章纳入《立法法》所规定的由全国人大常委会进行合宪性审查的对象的范围,以保证规章的合宪性审查工作的权威性。

   关键词:  规章;合宪性;合法性;上位法;形式合宪;实质合宪

  

   习近平总书记在党的十九大报告中明确指出“深化依法治国实践”的一项最重要措施就是:“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。”[1]其中,“推进合宪性审查工作”第一次出现在党的正式文件中,这是以习近平同志为核心的党中央贯彻落实全面推进依法治国各项要求的一项重要举措,也是习近平总书记“依宪治国”新理念新思想新战略的制度安排和实践方案,是全面推进依法治国各项法治工作的核心和重中之重。

   要在制度和机制上“推进合宪性审查工作”,并且取得良好的效果,首先要在理论上解决合宪性审查的“对象”问题。由于“合宪性审查”概念第一次出现在党的十九大报告中,在此之前,我国现行宪法、立法法以及相关法律法规中并没有明确建立合宪性审查制度,所以,尽管在现有的法律制度框架内,对各种立法行为都或多或少地提出了“合宪性”要求,但这些规定都是非常分散的,彼此之间缺少逻辑上的关联性。只能从法理上,根据合宪性审查的理论,对目前我国现有法律制度框架内的合宪性审查机制进行抽象的描述和归纳。 (1)

   本文选择的是规章的合宪性审查问题,对于规章能否成为合宪性审查的对象,目前的法律规定存在着很多模糊不确定的地方。从宪法的规定来看,很难判断出规章与宪法之间有什么样的直接联系,但从立法法的相关条文来看,规章必须具有合宪性,又是比较清晰的法律要求。因此,对规章的合宪性审查进行全面和系统的法理研究,有助于从法理上解决合宪性审查的对象问题,同时还可以为实践中对规章的合宪性进行必要的审查提供理论上的指引。

   总之,无论是从理论上,还是从实践角度,对规章的合宪性审查进行比较系统的理论研究都有比较现实的学术价值和实践意义。

  

   一、作为合宪性审查对象的“规章”的表现形式

  

   规章能否成为合宪性审查的对象,首先要看规章与宪法之间的逻辑关联。如果宪法中根本就没有“规章”一词,那么,对规章提出合宪性要求显然在法理上理由不充分。如果宪法条文中出现了“规章”一词,至少围绕着宪法关于“规章”的规定事项,可以对规章提出一系列合宪性要求。我国现行宪法有两处提到了“规章”:一处是现行宪法第90条第二款,该条款规定:“各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限内,发布命令、指示和规章。”上述条款赋予了国务院各部、各委员会发布“规章”的权力,这就意味着宪法作为根本法明确了“规章”的法律地位,并且将规章发布权授予了国务院各部、各委员会。由此在制度上就形成了国务院各部、各委员会如何按照宪法的规定发布规章的问题,这里既有程序问题,也有实体问题。另一处是宪法第89条第 (十三)项规定,国务院“改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章”。该条款规定对“规章”的合法性提出了严格的要求,并设定了监督措施,如果“规章”不具有合法性,就应当予以撤销。当然,这里的“合法性”必然和首先包括了合宪性在内。

   除了现行宪法第90条第二款所规定的“规章”情形外,对于“规章”作为立法形式规定得最详细和具体的是《中华人民共和国立法法》。 (2)2015年新修订的《立法法》第四章“地方性法规、自治条例和单行条例、规章”专门设定了一节,即第二节“规章”来规范各类“规章”制定和发布的情形。 (3)因此,“规章”是《立法法》所确认的一种非常重要的法律形式。对规章的合宪性审查,可以通过解释宪法与立法法之间的逻辑关系,延伸到宪法第90条第二款所规定的规章概念之外的由《立法法》所明确的所有规章形式。

   根据《立法法》的规定,在我国现有法律制度框架内,可以被称为“规章”的法律形式总共包括以下三类:

   第一类是国务院部门规章。《立法法》第80条第一款规定了部门规章的制定主体,即“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构,可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限范围内,制定规章”。根据上述条款规定,有权制定规章的立法主体是“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构”,制定规章的法律依据是“法律和国务院的行政法规、决定、命令”,制定规章的权限是“在本部门的权限范围内”。

   第二类是地方政府规章。《立法法》第80条规定了两种情形的“地方政府规章”,一是第一款规定的“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府,可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,制定规章”;二是第三款规定的“设区的市、自治州的人民政府根据本条第一款、第二款制定地方政府规章,限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。已经制定的地方政府规章,涉及上述事项范围以外的,继续有效”。

   第三类是军事规章。《立法法》第103条第二款、第三款和第四款规定了“军事规章”的制定主体、制定权限和程序,形成了比较明确和具体的“军事规章”制度。该条款规定:“中央军事委员会各总部、军兵种、军区、中国人民武装警察部队,可以根据法律和中央军事委员会的军事法规、决定、命令,在其权限范围内,制定军事规章。”

   “军事法规、军事规章在武装力量内部实施。”“军事法规、军事规章的制定、修改和废止办法,由中央军事委员会依照本法规定的原则规定。”

   由此可见,在我国现行法律制度框架内,规章是一个法律形式体系,主要包括了国务院部门规章、地方政府规章和军事规章三种类型。

  

   二、规章作为合宪性审查对象的根据

  

   在理清我国现行法律制度框架内的各种形式的“规章”之后,规章作为一种独立的法律形式,其中所包含的所有类型规章是否都可以纳入合宪性审查的对象范围,这个问题,目前在宪法上没有明确规定。宪法第89条第 (十三)项规定的国务院“改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章”,这一规定从逻辑上只能推演出国务院部门规章应当受合宪性审查。但从2015年新修订的《立法法》来看,立法法很明显拓展了现行宪法第5条第三款所规定的“一切法律、行政法规和地方性法规都不得与宪法相抵触”的合宪性要求,第87条规定“宪法具有最高的法律效力,一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触”。上述规定很显然是把“规章”作为一个类型的法律形式,与“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例”一道,整体上纳入了合宪性审查的范围。

   从国务院2017年新修订的《规章制定程序条例》 (4)第3条规定来看,该条明确规定“制定规章,应当贯彻落实党的路线方针政策和决策部署,遵循立法法确定的立法原则,符合宪法、法律、行政法规和其他上位法的规定”。该程序条例第十九条第 (一)项规定:规章送审稿由法制机构负责统一审查。法制机构主要从以下方面对送审稿进行审查:是否符合本条例第三条、第四条、第五条、第六条的规定。毋庸置疑,2017年新修订的《规章制定程序条例》把对规章的合宪性审查视为对规章送审稿进行合法性审查的重要事项,这表明在规章制定过程中,规章的合宪性是必须具备的合格条件。此外,《规章制定程序条例》第37条又把对规章的合宪性要求从国务院部门规章延伸到地方政府规章,该条规定:“国务院部门,省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府,应当根据全面深化改革、经济社会发展需要以及上位法规定,及时组织开展规章清理工作。对不适应全面深化改革和经济社会发展要求、不符合上位法规定的规章,应当及时修改或者废止。”

   从现有的法律制度框架来看,在规章法律形式体系中,国务院部门规章和地方政府规章应具有合宪性、并接受合宪性审查已经成为明确的法律制度。军事规章虽然根据《立法法》第87条的规定应当具有合宪性,不得与宪法相抵触,但是,对军事规章的合宪性审查目前还缺少明确的法律制度和程序。2002年4月4日中央军事委员会颁布的《军事法规军事规章条例》第4条规定:“制定、修改和废止军事法规、军事规章,应当以宪法和法律为依据,遵循立法法确定的立法原则,符合法定权限、程序和立法体例规范的要求,维护社会主义法制的统一和尊严。”上述规定进一步强化了军事规章必须具有合宪性的要求。不过该条例并没有明确规定对军事规章的合宪性可以进行依法审查,也缺少相应的审查军事规章合宪性的审查程序。

   总之,在现有法律制度框架内,是存在对规章的合宪性审查机制的,只不过该机制并没有形成整体性的合宪性审查程序和制度,分散在不同的法律法规中,这主要是由规章的不同类型和特征决定的。规章的合宪性审查不是一个理论上能否成立的问题,只是一个实践中如何在制度和机制上加以完善的问题。

  

   三、对规章进行合宪性审查的可能性事项

  

   规章的合宪性审查在现有法律制度框架内是一个既定的立法事实,但对规章的合宪性审查事项有哪些?是否可以归纳和总结出比较明确的规章合宪性审查的范围?这个问题从法理上来看比较复杂,但在制度规范上却显得相对较为简单。从现行宪法、立法法和相关法律法规的规定来看,对规章的合宪性审查事项,主要涉及到以下两个方面:

一是对规章立法程序和机制的合宪性审查。现行宪法第90条第二款规定:“各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限内,发布命令、指示和规章。”从严格的合宪性审查理论出发,上述规定至少提出了规章制定主体必须要有宪法依据,这是合宪性的一项重要内容。根据现行宪法90条第二款的规定,只有国务院各部、各委员会有权发布“规章”,其他立法主体无权制定“规章”,所以,除了国务院各部、各委员会制定部门规章之外,其他立法主体如果以“规章”为名制定规范性文件,至少在形式上缺少合宪性。但是,我国现行立法法对“规章”的类型做了扩展,出现了“国务院部门规章”“地方政府规章”和“军事规章”三个类型的规章,即便是国务院部门规章的制定主体,也从宪法第90条第二款规定的国务院“各部、各委员会”扩展到“中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构”。从法理上能否将立法法规定的“中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构”可以制定国务院部门规章判定为不具有“合宪性”呢?如果仅仅从字面上看,《立法法》对宪法规定的部门规章制定主体的规定有“放水”嫌疑,但从《立法法》在立法活动的地位以及其规范立法秩序的基本法律性质来看,可以通过正确解释宪法与立法法之间的法律关系,而推定“中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构”作为国务院部门规章的制定主体也是具有合宪性的。但《立法法》第80条第一款规定“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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