陈映芳:当前中国城市的居住生活安全问题

——2006年6月21日在南开大学“人类安全与和谐社会:中国与亚洲”国际学术研讨会上的发言
选择字号:   本文共阅读 3580 次 更新时间:2006-09-23 09:51:36

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陈映芳 (进入专栏)  

  

   1,关于“居住生活安全”

  

   这个题目是我这些年一直在做的课题之一,主要是关于现代城市的改造更新和居民生活的重建之间的关系的调查研究。这个问题也是一个国际性的大问题,它涉及到许多方面。今天我想正好借这个机会把有些问题梳理一下,同时这个问题正好也跟这次会议的一个关键词“人类安全”直接有关,从中可以提炼出一个新的问题,这就是居住生活的安全。

   我的研究中有两个概念比较重要,一个是日本社会学的概念,“生活结构”。这个概念在美国和欧洲的社会学里不大见到,但在日本社会学、特别是城市社会学里是非常重要的一个领域。这个概念是指:人的生活涉及到各种基本要素,时间、空间、收入、经济、家庭、社会关系等等各种基本的要素。人的生活本身是由这些要素组成的,它是各种要素的一种有机的结合体。比如说我们每个人生活在城市里头,基本上都有个结点,属于空间结构里头的要素。时间也是,各种阶层各种职业的人,实际上它的时间要素也是不一样的。另外每个人的收入、支出等,当然也是生活的重要的结构素。而各种要素之间是有机地组合的。

   还有一个概念,是“宜居性”(livability)。02年美国有一本讲城市生活的书,主要就讲这个问题,是研究发展中国家的城市生活,是关于城市的可居性问题。城市,好的城市,它应该是为人们的生活提供好的条件、环境,是这样一种概念。这里涉及内容很多。之所以要将这个概念引入我们的研究,是因为现在我们讲城市、特别是城市改造的时候,改造的主导者基本上也是在拿“居住”做文章,政府也在讲这个,城市改造的一个重要理由是“改善市民的居住条件”。 这个理由给目前的城市改造运动提供了正当性。但是我们要研究,到底什么样的城市才是真正宜居的城市。

   结合刚才几个概念,人们的居住生活涉及到一个结构性问题,涉及到相关的时间、空间等各种要素,居民的职业、休闲、具体的家庭生活、社会活动、社会网络,等等。从社会的不同的维度来讲,居住生活涉及到个人、家庭、还有社区等不同的生活,包括现在大家讲的“小区”(neighbourhood的主要载体),另外还可能涉及到区域社会。需要从不同的维度来考虑各种各样的生活问题。宜居的城市,不仅应该是提供好的居住条件、提供生活便利的城市,还应该是能够维系居民生活结构的有机性的城市。

  

   2,居住权的问题

  

   今天我的发言的另外一个关键词就是“居住权”。如果我们讲狭义的居住权的话,那我们可以将它主要地理解为法律上的权利。但国家法律赋予的权利怎么落实到每个公民头上?这还是一个问题。

   居住权首先涉及到土地的所有权和使用权。在我国,城市土地的所有权是国家的,居民拥有的是使用权。可现在的城市扩展还涉及到了郊区农民。郊区农村的土地是集体所有,这里就有一个土地所有权的问题,耕地和宅基地的所有权的主人是农民(集体)。

   另外住房的权利中还包含有房产权,城市里许多居民的住宅是有产权的。除此以外居住权还包含了房屋的使用权,许多居民拥有法律认定的房屋使用权,这种权限是可以在市场上交换的。

   就是说,居民、以及郊区的农民,他们对他们的房产拥有这么几层权利。那么我们政府在城市改造、住房动迁过程中是如何落实居民的居住权的?现在可以看到一些制度上的落实,比如说经济补偿,通过货币补偿或者是实物(住房)补偿。这里面当然城乡不一样,对城市居民来说,作为国民,他们对于“国有土地”的所有权目前基本上是空的,使用权的受保护程度也十分有限,政府可以根据自己的需要从居民手中收回土地的使用权。那么乡村的话,他们的宅基地会有置换,但是实际上,乡村现在这个集体所有权,怎么落实为个体的权利,这还是个问题。

   居民居住生活的保障首先与土地所有权有关。在全世界绝大部分国家,不管是城市也好乡村也好,土地是私有的。中国城市的土地所有权问题,在亚洲首先就跟日本和韩国不一样,很少可比性。但是除了大陆以外我们还有个香港可以参照,香港的城市土地也是政府所有制的,不是私有的。在这种制度下,这个居住权限,狭义的居住保障就存在一个问题:怎么样来保护他们的住宅以及街区?我们可以看到,香港在住宅政策上、城市改造和动迁问题上,市民跟政府的各种对立也很尖锐。但相对而言,大陆的情况更为突出,因为政府的力量更强大。昨天有人跟我讨论说:你们除了土地所有权,不是还有房产所有权吗?但是有个前提,这个土地是国家的,而且现在实际上“土地国有”基本上被转换成了“政府所有”,土地利益归政府,市民也没有权力可以制约政府的土地使用权。我们49年以后城市土地归国有,所以城市的房产公有化当时非常顺利,因为你们房子下面的土地是国家的。现在同样如此,政府说因为什么什么建设需要,要用这块地,居民不管有没有房产权,都得让。也就是说,政府有权收回居民的国有土地的使用权(同时它也可以无视市民的房产所有权和使用权),只要它给出一个“公益性”或“城市发展需要”的理由就行。

   而我们的乡村土地是集体所有。这个跟香港不一样,香港原住村民的土地是私有的,这些人的房屋是受保护的,政府不能随便去拆除,赶他们住到其他地方去。与此相对比,在大陆,土地的集体所有权的落实却成了一个问题。我们很少看到村社集体能够保护农民土地所有权的成功例子(南方的“城中村”部分地保护了村民的土地、房产利益)。对此,有些学者强调保护农民利益应该考虑土地的私有化、或给农民土地流转的自由。但是,现在的农民并不是对土地以及房屋没有任何法律的权利,他们有集体的土地所有权,也有宅基地的使用权等。关键是,他们缺少保护自己法定权利的手段和实际可能。城市也一样,市民在法律上有土地使用权,也有房屋的产权或使用权,可是很难保护。

   真正的问题在于农民、市民的法律上的权利能不能真正得以落实的问题,而不是具体有什么样的权限的问题。

  

   3,广义的居住权与居住生活安全

  

   今天在这儿我要讲广义一点的居住权利的问题。这涉及到今天这个会议的主题,就是,这是一个居住生活的安全问题。实际上涉及到每个公民、每个市民,个人和家庭的居住生活的维持、保障、发展的权利,发展的自由、以及发展的可能性。具体的象制度层面上的住房保障、住房福利,还有我刚才说的城市的宜居性。

   城市除了city以外,还有community,或者还需要用neighborhood的概念。宜居的城市、社区、居住小区的建立,涉及到了城市规划以及社区规划的问题。包括公共设施的规划、资源分配,交通的建设等等,是一系列的问题。另外还涉及到了环境,环境应该是城市社会研究的非常重要的一个课题,讲广义的居住权利,应该把这些纳入到城市社会系统。

   住房安全问题的一个大的背景在于,中国的城市跟很多国家的城市已经很相象的一个现象是,城市的经济发展跟房地产开发、土地开发的经济效益挂在了一起,城市经济对房地产开发已经形成依赖性。土地及其房产成为城市最重要的商品,是资本最重要的经营对象,也成了政府财政以及官员利益的最重要的资源。我们现在明显可以看到的是,中国的城市GDP和房地产开发的关系太紧密了,已经形成了某种依赖关系。这种情况,再加上中国大陆城市的土地国有政策、以及政府握有国土开发、城市规划的绝对主导权,城市政府就有可能对城市土地的开发和城市空间的更新上瘾,对城市的土地和空间不停地重新洗牌,改造、更新、发展,一轮刚过,又来一轮。

   这些问题在目前中国的一些其实已经开始暴露出来了。

   当然,居住生活安全的问题,涉及到住房的救济、住房的福利怎么落实的问题。这个各个国家情况不太一样,而中国目前的问题比较突出。我们社会主义时期住房的福利曾经达到相当的程度,但是这些现在有倒退。而我们的城市现在在开发房地产业的同时,它们的public house 或social building没有跟上,没有落实下来。现在香港有50%的人住在公屋里头,如果不看到这一点,只谈哪个城市的房价是多少,那是没有意义的。从早期欧洲产业城市兴起开始,许多国家的公营住宅建设都是由法律硬性地规定、保证的,政府对公营住宅政策的调整,往往会引起社会大的反弹。

   除了住房保障制度的缺陷以外,城市开发给农民、市民带来的居住生活不安全问题已经是很突出的城市问题。比如说我们大家现在都能看到的,城市里头的动迁和郊区农民的征地问题(包括宅基地置换),这里头他们的居住权益怎么能得到确保?他们的居住生活安全怎么被保护?就是说,把城市居民的房子拿掉以后,或者是郊区农民,把他们宅基地和房子拿走以后,好像只要给他们一定的经济补偿就好了。计算方法就是砖头、人头、土地面积,然后就这么样算,这个折合成多少钱,这个折合成多少安置房面积。可是这里头有问题,为什么我要用这个“生活结构”概念,生活结构涉及到人的生活的各种要素。你现在只是拿这些居民住宅的面积来作经济的计算,但是实际上你在空间上把他们弄到了其他地方去,在北京他们把城里没有购房能力的动迁居民弄到五环六环外面去了,上海现在主要的四个安置房基地基本上都在外环线的边上,最新的两个弄到了郊县去。这样的动迁将人家的生活颠覆了。原来的社区关系失去了,家庭关系也被改变了。农民也失去了祖传的的家园。接下来,他们会有就业问题、上学问题、医疗问题、交通问题,怎么办?这些都是生活安全的大问题,而不单单是经济保障的问题。而且生活还有一个很重要的意义问题,人们的生活有一个如何实现自己人生价值的问题,人需要生活的意义。城市改变居民的住房如果让居民失去了非常重要的生活目标、生活手段、生活要素,那就意味着居住生活的安全有问题。现在的城市改造、城市更新、城市扩展,即使它的经济补偿政策能让动迁人员获得一定的住房面积,但它对居民的生活结构造成了破坏。这其实也是目前中国城市贫困中最突出的一个问题。

   当然城市的居住安全还不止这些。事实上,我们的城市中还有许多显在的或潜在的无房群体,或居住生活得不到最起码的保障的群体,包括城市里的新移民、年轻白领,他们中的很多人陷入了不得不购房又无力购房的生活困境,尤其存在“流动人员”居住状况恶劣的严重问题。我觉得,我们做“农民工”问题研究,现在一定要把空间概念、住房概念导入进去,城市对这个外来人员的排斥,主要的一个方式就是住房排斥(housing exclusion)。

   最近大家在议论一些问题,这个网上大家都已经看到了,就是城市里年轻的白领在抗议住房压迫,有“不做房奴”的口号。与此同时,城市中比较有住房消费能力的市民群体,即商品房业主群体,对房产物业权利缺乏必要的安全感。一个问题是房产权70年,那“70年以后怎么办”?另外一个问题是政府有关房产交易、房产市场的政策法规等存在诸多的不确定性、不稳定性。再一个问题就是房财物业纠纷在城市中的多发,目前业主以开发商、物业以及政府等为对象的维权行动大多存在成本过高而获胜难的现象。诸如此类,可以说,居住生活的不安全,已经成为中国城市的一个突出问题。

  

   4,如何保护居住生活的安全

  

   居住生活的不安全正在造成社会冲突。比如说这几年征地农民和城市动迁居民跟政府、房地产商的冲突,这个已经有很多研究和相关信息了。另外就是这两年凸显的中产阶层与开发商、物业以及相关政府部门之间的房产物业纠纷。这些现象意味着大面积的住房利益受侵害和居住生活不安全问题。

   目前中国急需要建立、完善一套保护公民居住权益的制度。公民的居住权益首先需要有公权力的保护,居住生活的保障也好,或者是住房权益受到侵害也好,公权力应该出来保护。特别是城市贫困层、城市新移民的住房福利,政府不能推卸责任。

   另外一个方面,在“谁来保护”的问题中,作为利益人,市民、农民会意识到自己的居住权益以及作为土地、房产利益人的身份,进一步还会意识到作为社区和城市的权利主体的身份,他们会站出来保护自己的权益。实际上现在城市和郊区已经普遍出现这一类的行动,就是一般说的维权行动,包括集体行动,已经出现了市民组织化、行动化的趋势,还出现了各种以保护环境、保护社会生活为主旨的社会团体,我觉得这些都是我们社会正在改变的迹象。我想,这涉及到了人类安全问题非常重要的一个方面,就是:安全是谁的安全,谁来保护安全。一味靠政府是不行的。住房安全问题有赖于社会力量的生长发育,市民、农民需要拥有自我保护的能力。事实上,台湾在七、八十年代就有过无房者运动,非常厉害。香港这两年也有市民的各种保护社区的运动。这些年,在日本,以保护社区环境、居住生活为主要内容的“住民运动”也是社会运动的主要内容,红红火火的。在这些现象的背后,普遍存在着市民如何起来维护居住生活权益的问题,以及城市规划、社区规划中居民怎么参与的问题,等等。

   我在这里只是提出些问题与思路。我想也许关老师他们这个课题组也会把这些问题纳入到他们的视野。希望以后有机会进行更多的交流。

  

   (本稿根据发言原始记录由演讲者整理、修改而成。感谢关信平老师及其课题组的全体成员)

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