白如纯:日本的东亚峰会外交:背景、路径与启示

选择字号:   本文共阅读 211 次 更新时间:2018-08-07 15:18:27

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白如纯  
摘 要:每年一度的东亚领导人系列峰会成为东亚各国及美俄等相关国家博弈的平台。日本作为东盟最早的对话与合作伙伴之一,长期以来,通过区域、次区域及双边渠道布局地区外交,突出与东盟及东南亚各国的“全方位关系”。在东亚系列峰会筹备、举办以及落实协议等各环节,日本已形成颇为有效的参与模式。

  

  

峰会(summit),是指由多国或多边最高领导人参加的、就国际和地区性问题开展讨论、并预计会达成某些共识或共同纲领性文件的国际间最高级别会议。由于峰会是各国元首或政府首脑级人物(个别有部长级官员做代表)参加,讨论的问题具有各方普遍关切、预期答成共识的可能性,未来的可操作性也相对更有保障,因而受到相关国家及地区组织的重视。根据讨论议题性质和机制规定的不同,有正式和非正式之分;根据参与国家和地区范围不同则有小区域、跨区域和全球性之分。在经济全球化面临新挑战、全球性问题不断发生,需要世界各国共同面对的背景下,峰会成为被寄望以解决全球和地区性问题的关键场合和必要途径。峰会外交则顺势被推到了全球治理的台前。严格意义讲,峰会外交属于多边首脑外交范畴,但近年来包括东亚系列峰会在内,首脑们的“聚会”具有新特点,除了频次有不断增加的趋势外,主要是其选定议题的指向性更为宽泛,但约束性相对降低。

   东亚峰会(East Asia Summit, EAS)的概念最早由马来西亚前总理马哈蒂尔于2000年提出。2002年第6次10+3领导人会议通过《东亚研究小组最终报告》,“推动10+3领导人会议向东亚峰会演变”是报告提出的9项中长期措施之一。在东盟推动下,首届东亚峰会于2005年12月14日在马来西亚吉隆坡举行,东亚峰会由此启动[1]。2005年首届峰会举办以来,除个别年份因主办国国内政局及气候等因素外,每年东亚峰会与东盟峰会同期举行。峰会为年度领导人会议机制,由当年的东盟轮值主席国承办,峰会议题由所有参与国共同审议。各方希望东亚峰会成为一个开放、包容、透明并具有前瞻性的论坛,推动东盟在东亚峰会及东亚合作进程中发挥主导作用。

   日本是东盟最早的对话伙伴国之一,在东南亚地区拥有重大利益。日本重视对东盟及东南亚各国的外交特别是首脑外交,具有谋划的长远性、实施的一惯性和调整的及时性特点。东南亚地区每年一度举办的东亚系列峰会,日本方面在领导人层面的首脑间交流,外务省、经产省等机构制定相关政策、到产官学部门具体落实行动计划,各方面倾注了巨大的智力、人力、物力。2017年11月9日-15日,日本首相安倍晋三利用菲律宾举办东亚系列峰会以及稍早举办的“亚太经合组织(APEC)”越南峰会之机,开展了密集的峰会外交。实现了日本与东盟(10+1)、东盟与中日韩(10+3)框架下的首脑会谈、日本与东盟轮值主席国菲律宾、日本与APEC主办国越南以及日本与中、美、俄、印、澳等重要国家的双边范围内的穿梭交流。

   文章以日本在东南亚实施峰会外交为视角,对峰会外交的定义、日本在东南亚推展峰会外交的背景、主要实施途径、风格以及外交目标的实现度做简要分析,并提出个人的思考与建议。

  

一、日本重视东亚峰会外交的背景


   自20世纪90年代中期东亚区域合作发展进程提速以来,东盟争当区域经济合作中心的念头与日俱增。作为东亚唯一发达国家、具有巨大经济实力的日本曾经起着举足轻重的作用。东盟实力的壮大使得日本对东南亚的关注一如既往。但这期间,另外两个重要因素影响了日本地区外交战略调整:一是中国迅速崛起带来的挑战,即中国与东盟关系实现跳跃式发展,中国在本地区的影响力大幅攀升;二是美国政权更替带来的牵引,即奥巴马政权调整美国亚太战略带来的“机遇”,特朗普上台带来的“冲击”;三是印度、澳大利亚及俄罗斯等相关地区大国对该地区的持续关注与渗透。

  

   (一) 东盟以“平衡外交”周旋于大国之间

   平衡外交,一般指不排除大国在地区的存在和影响,而是利用各大国的优势、之间的矛盾以及对权力的追求,主动与其发展政治、经济、安全等全方位关系,防止任何大国的势力过于强大,以实现大国在地区的势力均衡,维护地区安全与稳定[2]。国际政治的逻辑是大国作为国际体系中的主体,实力对比(或者称权力结构)和战略关系决定着国际体系的格局和演进[3]。与之对应,小国作为国际体系的被动接受者,行为和外交战略被所处的国际体系所左右。小国与大国相比,具有天然的脆弱性。这种脆弱性主要体现在安全、经济等各方面对外部世界的高依存度。

   小国需要借助大国力量达到安全保障和经济发展,实现自身风险的最小化和利益的最大化。多数东南亚小国,由于自身因素的限制,形成了依赖美国保安全,依赖中国求发展的外交模式。东盟则力求通过平衡外交,避免出现中美联合或单独主导本地区事务的局面[4]。东盟利用轮流主办东亚峰会等机会,通过设定议题、调节大国间矛盾,在中、美、日、俄、印等大国之间寻求政治、经济、安全等自身利益。早在讨论东亚峰会议题的初期,希望轮流主办峰会的东盟提出了“入会”的3个基本条件:一是该国是东盟的全面对话伙伴;二是该国已加入《东南亚友好合作条约》;三是与东盟组织有实质性的政治和经济关系。2011年11月的东亚峰会有18个参与国,即东盟10国和中国、日本、韩国、印度、澳大利亚、新西兰、美国和俄罗斯8国,因此,峰会也被称为“10+8”峰会,并一直延续至今。

   日本重视在东南亚的峰会外交,与东盟地位的提高及本地区形势的发展、变化密不可分。1997年亚洲金融危机促成了10+3合作,到2007年《东盟宪章》发布的10年间,以东盟与中日韩合作为主渠道的东亚区域经济合作已取得了长足进展。东盟自贸区成立(2000年)和中国东盟自贸区谈判(2001年启动、2010年成立),清迈倡议提出(2000年)以及将清迈倡议进一步升级为清迈倡议多边化协议(2010年启动、2014年实施)。从2005年12月首届东亚峰会举办,到2015年末“东盟共同体”宣布成立,该十年间东南亚地区一体化进程稳健向前推进。期间,2012年的东盟领导峰会上提议,东盟提议与作为对话伙伴的东亚六国开始“区域全面伙伴关系协定”(RCEP)谈判,表明东盟希望以其为中心推进东亚区域合作的愿望。

   总之,日本认识到东盟及东南亚小国在经济发展、政治稳定与安全保障等方面的需求,也认识到东盟充当地区事务平衡角色的重要性。长期以来,日本通过提供巨额经济援助、技术转让等惠及民生的务实经济外交,通过首脑互访、军事援助、民间交流等政治与安全领域的接触,保持在该地区的影响力。

  

   (二)中国——东盟全面合作不断升级

   自1991年中国与东盟开启对话进程,1996年中国成为东盟全面对话伙伴,1997年首次中国——东盟领导人非正式会议在马来西亚吉隆坡举行以来,中国——东盟面向21世纪的睦邻互信伙伴关系不断迈进。2003年,双方宣布建成战略伙伴关系,到2013年,中国与东盟建立战略伙伴关系10周年,中国—东盟关系“黄金十年”取得丰硕成果。2014年中国—东盟 “钻石十年”开局,2017年东盟与中国“10+1”首脑会谈开启20周年,中国——东盟关系步入起点更高、内涵更广、合作更深的新阶段。

   到2017年,中国已与东盟举行20余次领导人会议。此外,还召开过几次中国——东盟领导人特别会议,包括中国——东盟领导人关于非典型性肺炎问题特别会议(2003年)和中国——东盟建立对话关系15周年纪念峰会(2006年)。通过领导人会议,为中国与东盟关系的发展提供战略规划和指导。此外,中国和东盟已建立外交、商务、文化、交通、海关署长、总检察长、卫生、电信、新闻、质检和打击跨国犯罪11个部长级机制。

   根据中国海关总署统计,2014年,中国——东盟贸易额达4 803.9亿美元,同比增长8.3%。其中,中国向东盟出口2 720.7亿美元,东盟向中国出口2 083.2亿美元。中国是东盟第一大贸易伙伴,东盟是中国第三大贸易伙伴。中国和东盟设定了到2015年双方贸易额5 000亿美元、2020年10 000亿美元以及2013年到2020年,新增双向投资1 500亿美元的目标[5]。

   作为东亚经济起飞的赶超者,崛起中的中国与东盟经济关系的发展可谓迅速。但经长期积累,日本在东南亚的经济利益巨大。对于中国东盟关系的突飞猛进,进入新世纪后特别是近五年来,日本对东南亚的投资再度屡创新高。日本东南亚学者西口清胜教授综合“日本贸易振兴会”(JETRO)发布的各年《世界贸易投资报告》,指出“日本对东盟的投资余额由1996年末的532亿美元锐减到2001年末的284亿美元,但之后投资不断增加,2006年投资余额上升到498亿美元、2011年激增至1 100亿美元,到2015年更增加到1 670亿美元,增长趋势明显。在日本对亚洲国家的投资中,东盟成为最大的投资对象,占比46.5%,远远高于对中国30.3%的投资比例”[6]。

  

   (三)东盟成为主要国家特别峰会嘉宾

   进入21世纪,包括东南亚十国在内,东亚地区的经济形势普遍看好,成为除北美、欧洲之外的世界经济第三极。一方面,东盟超过6亿的巨大人口基数、450万平方公里的陆地面积、近2.5万亿美元的GDP总量,加上较快的经济增长率,其未来的增长潜力不容小觑;另一方面,东盟还是众多贸易、投资和非传统安全倡议的轴心(如“10+1”、“10+3”、“10+6”、RCEP、东亚 峰会、东盟地区论坛等)[7]。

   1997年亚洲金融危机爆发,美国的“袖手旁观”令东南亚各国极度失望,但以东盟加中日韩(10+3)为主渠道的东亚经济合作取得积极进展。9.11之后,以反恐为主要任务的小布什政权,对东亚地区事务疏于介入,时任国务卿赖斯甚至缺席历次东盟地区论坛(ARF)。奥巴马执政后,东南亚再度进入美国战略视野。2009年2月,国务卿希拉里访问印度尼西亚。之后,除国务卿之外,国防部长及其他高级别军事和安全官员也频繁造访东南亚。2010年9月24日,美国与东盟10国领导人在纽约举行美国——东盟首次峰会,双方会后发表联合声明,强调“海上安全”“自由航行”的重要性。美国专家认为,尽管这次峰会的象征意义大于实际意义,但却意味着美国“重返亚洲”的战略步骤在推进。2011年之后,除了2013年临时取消访问,奥巴马每年出席东盟主办的东亚峰会和亚太经合组织(APEC)等峰会。

2016年2月15日,加州“阳光庄园”,为期两天的东盟峰会在此召开。美国总统奥巴马出席了会议。在15日的开幕致辞中,奥巴马向中国传达了强硬信息,称南海纠纷必须以和平而非威吓的方式解决。奥巴马谈到会议的主要目标是,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《日本问题研究》 2018年第4期

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