王怡:论立法过程中的事实论证

选择字号:   本文共阅读 194 次 更新时间:2018-08-03 00:30:00

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王怡  

   【摘要】 科学立法的基本原则要求一切立法的开展都应建立在客观现实、客观需求和客观规律的基础之上,不论是立法目的的确定还是立法手段的选择,都应当有所依据。在立法理论的视野中,此类依据被称作立法事实。一切法律实践都有赖于充分的论证,立法事实的发现也不例外。在立法过程中,需要通过论证加以确认的立法事实包括两种,其一是社会事实,其二是制度事实。为了确保立法事实论证的严密和充分,有关立法事实的论证不仅应当在立法机构内部展开,也需要在立法机构外部进行。

   【中文关键词】 立法事实;立法论证;立法过程;科学立法

  

   立法事实概念的提出,着眼于立法意图合理性的探究以及立法手段与立法目的之关联的证成,其根本目的在于追求一种科学立法的效果。对于何谓立法事实,目前学界尚未形成统一的界定,这并不意味着有关立法事实的研究无足轻重,恰恰是这一问题的重要性要求理论研究为其提供开放式的探讨空间。日本学者认为,立法事实指的是能为立法目的及其实现手段的合理性提供支持的社会、经济、文化方面的一般事实。[1]在美国法中,区别于判决事实的立法事实向来是宪法诉讼中独特而重要的审查对象。对于立法事实是否存在以及哪些事实属于立法事实的判断,依赖于司法过程中的合宪性推理。[2]笔者认为,基于我国的立法体制,对于立法事实的关切必须着眼于立法过程的改进。立法事实的发现、论证和应用,应当以立法规划为起点,贯穿于起草法律到法律草案被立法机关表决通过的整个阶段。对于立法事实是否存在、是否真实、是否应当采用等问题,不宜留到立法后的监督审查阶段进行事后检讨。若要在立法过程中充分实现立法事实的发掘和应用,相关理论必须首先得到构建。笔者于本文尝试为今后有关立法事实的研究贡献一套可供选择的理论框架或可供批判的基本思路。

  

一、立法事实的发现依赖于论证


   “法的关系正像国家的形式一样,既不能从它们本身来理解,也不能从所谓人类精神的一般发展来理解,相反,它们根源于物质的生活关系。”[3]正是在这一意义上,马克思将那些认为社会以法律为基础的想法,说成是法学家的幻想。法律应当是社会共同的,由一定物质生产方式所决定的利益和需要的表现,绝非单个人恣意所能决定的。[4]立法权之行使必从社会问题着眼,从形形色色的社会问题当中辨识出立法需求,再通过缜密审慎的论证研究,构建出科学合理的制度对策。科学的立法应同其他类型的科学活动一样,容许大胆的假设,但要求假设者必须小心求证。立法不能以主观臆想为起点,而要以特定时空下社会、经济、文化等诸多方面的客观存在、客观需求及相关事实为起点,必须援引关于现实状况、社会科学或者自然科学的因果规律以及实际经验等可确定的假设。[5]一言以蔽之,立法活动的开展需要有的放矢,而不论是目的的确定还是方法的探寻,都需有所依据,在立法理论的视野当中,这些依据都属于立法事实。

   美国学者戴维斯曾对立法事实作出了种种区分。他认为立法事实当中既有特定的事实,也有普遍的事实;既有核心性的事实,也有边缘性的事实;既有存在较多争议的假设性事实,也有存在较少争议的假设性事实。此外,他还将立法事实分为几乎完全是事实性的事实陈述与混合了政策判断或者政治偏好的部分事实的陈述,以及可证明的事实与既不能证实也不能反驳的事实等等。[6]戴维斯的这一分类是否能够涵盖立法事实的全部情形,我们暂且不论。这一分类最为直观的价值,在于其呈现出了立法事实的复杂状况。同时也表明,在立法过程中对于立法事实的处理,绝不仅仅是一个发现的过程,而更是一个需要诠释、判断和论证的过程。

   如同在司法过程中,“以事实为依据,以法律为准绳”要求所有的证据必须经过严格的质证那样,立法事实作为立法必要性存在的论据,也有可能被误用和滥用,必须经过严格的论证,对其客观性、关联性和可采性加以深究。忽略了立法事实论证,即便法案能够顺利通过审议和表决,也难保在施行过程中不产生争议。难以在执法环节和司法环节当中顺利实施的法律,不仅立法的合理性和科学性将受到质疑,立法的社会效果也必然大打折扣,不仅立法目的落空,还有可能适得其反,同立法意图南辕北辙。

   首先,立法事实本身的客观性需要加以论证。在形形色色的立法事实当中最可能被滥用的是经由片面的客观现象诠释而成的意见事实,也有学者称其为假象事实,这类事实经常未经实践经验或者逻辑推理检验就被确信或推断为真。[7]假象事实多见诸于媒体报道。大众传媒作为市场竞争中的生产者,为实现再生产,不得不想方设法迎合观众的兴趣爱好——或通过搜索新鲜、有趣、刺激的题材以吸引观众的眼球,或通过对新闻素材进行加工裁剪,强化信息内容中的某些属性,弱化另一些属性。由于大众传媒更强调新闻的观赏性而不以求真为目的,他们时常无视甚至刻意制造信息偏差。“最有生命力的假设是新闻和真相并非同一回事。”[8]如果将新闻媒介用作公共政策制定过程所需事实和知识的主要来源,不加论证的使用,有可能带来意料之外的决策风险。[9]

   其次,立法事实的关联性需要加以论证。人的认识能力是有限的,对于指导立法活动的基础性事实需要有准确的、全面的把握,尤其是基于客观现象之间存在的某种关联而建立起的因果关系联想,必须经过合理化的论证,不可盲目采信。例如,对传统汽车是否应当被新能源汽车淘汰,是否需要以及何时需要通过立法为传统汽车的使用设置有效期限等问题。相关立法决策的作出,应当建立在一系列的立法事实得到证成的基础上。[10]其至少需要回答普及新能源汽车的使用能够在哪些方面带来社会效益等问题,例如,其至少要回答并充分证明在环保方面,新能源汽车的使用到底是会减少污染还是增加污染。上述问题的回答不能取决于人们的直觉结论,而是要经过严谨的科学论证。单就新能源汽车的环保性能,此前已有不少争论。在这些问题没有获得普遍的共识之前,立法者不宜根据片面意见作出决策。[11]再如,一度引发争议的强制婚检制度,同样也涉及立法事实合理性的论证问题。2012年卫生部《中国出生缺陷防治报告(2012)》中载明,中国每年新增出生缺陷约90万例,从2003年取消强制婚检起,婚检率一路走低,新生儿的出生缺陷率十年间增长了近一倍。[12]有人据此得出结论,认为新生儿出生缺陷率的走高是取消强制婚检制度的结果,进而呼吁国家应当恢复强制婚检制度。与此同时,也有不少专家提出针锋相对的观点,认为取消强制婚检致婴儿缺陷率升高只是人们的主观误解,两者之间的因果关系并不确凿。[13]

   最后,立法事实的可采性需要被加以论证。应当被立法者所采纳的立法事实是具有立法意义的事实,即该事实反映了社会当中带有普遍性的、重大意义的社会问题,并且该社会问题的解决具有紧迫性,需要立法者予以关注并尽快采取行动。当前,立法者追溯媒体议程的现象十分普遍,对于立法事实可采性的论证就显得格外重要,因为媒体最先或最多强调的事,未必是真正重要和有意义的事。“好新闻不仅仅是讲故事,而是讲述那些对公民具有重要意义的故事。”[14]遗憾的是,“好新闻”在现实当中并不多见,媒体话语的展开更多围绕的是现实权力的中心或反映某些利益集团的偏好。立法者若是对媒体话语亦步亦趋,就有可能导致立法资源的不当倾斜。值得注意的是,能够揭示某种社会问题的客观存在并亟待解决的事实,并不能等同于决定立法之必要性的立法事实。法律虽然是调整社会关系的重要手段,但法律规范并非是唯一的社会规范,法律并不适合调整社会生活的方方面面,诸如涉及个人感情、宗教信仰等领域的问题本质上都属于允许“法律缺失”的领域,合理的作法是对其放弃法律干预。[15]在法律可干预亦可不干预的情境下,立法者也应根据立法事实的性质,慎重选择立法手段。例如,立法者应当考虑是应先交由社会主体意思自治,由司法充当最后一道防线提供救济,还是自始至终实行国家干预;考虑对于违法行为是追究民事责任、经济责任还是刑事责任;考虑追究法律责任的方式是金钱赔偿还是剥夺人身自由,等等。[16]

   总之,立法事实是否存在,其真实性和准确度如何,以及就其性质而言是否适宜进入立法议程,诸如此类的复杂问题都无法通过直接观察和直觉判断得出简单结论,而必须通过全面而充分的逻辑论证加以解决。

  

二、立法事实的二元构成


   要在立法过程当中对立法事实进行全面而充分的论证,首先必然要明确立法事实包括哪些内容。于立深教授曾将行政立法领域的立法性事实总结为客观性事实、制度性事实、法定性事实和阐释性事实四类,[17]这一思路是富有启发性的。笔者认为,对于上述四类立法事实,还可以根据事实的基本属性作进一步归类,从而更为精准地体现立法事实的内涵和外延。从大的方面看,立法事实主要分为社会事实和制度事实两种。其中,根据事实来源的不同,社会事实主要包括来源于国家政策判断的事实、来源于社会成员经验感知的事实和发掘于公共领域中的公众事件的事实三类。根据事实性质的不同,制度事实可以再分为正式的法律制度和非正式的社会规范。

   (一)作为立法事实的社会事实

   从法治国家普遍的立法理论和立法实践看,立法活动的开展都要以立法需求的发现为起点,而立法需求又经常需要通过一定社会条件下表现为社会问题的社会需要来加以判断。因此,有助于发现和确认社会问题,有助于对构成问题的社会根源进行探索和寻究的社会事实,必然是立法事实的重要组成部分。长时期的立法实践表明,在我国,能够发挥立法事实作用的社会事实大致有三方面来源:一是国家政策判断,二是社会成员的经验感知,三是公共领域中的公众事件。

   来源于国家政策判断的立法事实并非一朝一夕所能形成,其脱颖而出有赖于敏锐的政治眼光,离不开政治家和立法机关长时期的观察和思考,也离不开专家学者们的观察、研究和总结。这与其说是一类事实,不如说是混合了政策判断或政治偏好的部分事实的陈述,因为其中包含着假设的成分,且往往在短期内既不能证实亦不易反驳。然而,基于公众对于政治决策者们的信任,此类事实陈述尽管带有假设成份,总体上讲仍然值得公众普遍认可和信赖。例如,在特定的社会历史时期,特别是转型时期,公共生活的各个领域都会呈现出一些特殊的面貌,暴露出一些特殊的问题。有些现象或问题并不会给社会个体的日常生活和工作带来直接的负面影响,却同国家利益和社会公共利益紧密相联,从长远来看,也终将影响到社会成员的总体福利。有些现象相互之间或许并无直接关联,但从本质上看,却都指向了性质相同或相似的社会基本矛盾,相应也暗含着某种制度创新与立法变革的需求。以西方国家为例,19世纪30年代起,英国从自由放任主义向积极的政府干预政策转变,转变的表现形式之一就是一系列重大法律的立、改、废。[18]发生于19世纪末20世纪初的美国进步主义运动直接导致了罗斯福新政,为大量社会立法的诞生提供了契机。[19]在这些重大的立法改革运动背后,都可寻见强大社会背景作为支撑,这些社会背景构成了当时立法者眼中的立法事实。当下,正在世界范围内酝酿发生的新科技立法浪潮又是一个例子,互联网、人工智能等新兴技术的发展,引发着诸多新的社会问题。当社会中的大多数人还沐浴在科技福利的阳光下之际,政治家和决策者们早已关注到制度革命的需求,未雨绸缪地研究着对于各类未知问题的法律对策。

我国长期以来的立法实践表明,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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