王海东:道、认同与善治:治理范式略论

选择字号:   本文共阅读 183 次 更新时间:2018-08-02 01:51:45

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王海东  

   内容提要:时下“治理”逐渐成为世界学术的热点,各种治理观与策略纷出。然而已有的学术成果,对“治理”这一概念及其精神内核作出系统而清晰考察的则极为少见。本文旨在探索,在全球化的语境中,“治理”为何义、在人类权力谱系之中,作为新范式的“治理”有什么样的表征、如何对之进行分类,并践行于具体的政治行为之中。“治理”的精神特质就是在认同的基础上,依道治理,合法治理,多元协同治理,并实现善治。且治理将取代管理而成为一种新的范式。

   关 键 词:治理  认同  善治  治理范式

  

   自20世纪冷战后,人类生活方式剧变,科技飞速发展,全球交往行为激增,人类所面临的公共危机越来越多,“全球治理”学说随之兴起,“治理”逐渐成为世界学术的热点,各国纷纷出现各具特色的“国家治理”学说。我国政府亦与时俱进,中共十八届三中全会时提出“国家治理体系和治理能力现代化”,使得治理、国家治理和善治等概念迅速成为我国政治学界的焦点。然而,在迅猛产出的学术成果之中,对“治理”这一概念及其精神内核作出系统而清晰考察的则极为少见。

   针对有关“治理”的诸种问题,笔者尝试回答以下问题:在当今全球化的语境中,“治理”为何义?在人类权力谱系之中,作为新范式的“治理”有什么样的表征?就各政治共同体的实情而言,如何对“治理”进行分类,并践行于具体的政治行为之中?而最为关键的是阐释出现代社会中“治理”的精神特质,使其独立自存的精神就是:在认同的基础上,依道治理,合法治理,多元协同治理,并实现善治。

  

一、治理的内涵辨析


   只要对“治理”进行一定的关注,就不难发现这一概念并非今人的发明,古代中外的政治文化中都有该词。在古汉语中,“治”的含义较广,①可指处理、管理、惩治、整理、医治、研究、安定和地方政府所在地等含义。而“理”,则是指事与物的纹路、秩序、层次与逻辑性,甚至有时还可等同于“道”;它是衡量事物与行为规范的尺度。其复合词“治理”,很早就出现在汉语文献之中,②其表层含义可指管理、控制、整治、管控和修治等,多用于政府官僚系统管理、统治国家与人民;而其深层含义,便是指遵循大道治理国家,国强民富,安定团结,含有“善治”之义。我国古代文献便有该词,战国时《韩非子》中就有:“其法通乎人情,关乎治理也。”③三国时诸葛亮在《将苑》中说:“圣人之治理也,安其居,乐其业,至老不相攻。”五代时何光远在《鉴诫录》中言:“四海归仁,众志成城,天下治理。”不难看出,“治理”在古汉语当中,已经隐含着一种正面的政治评价,那就是国家稳定有序、社会安定和谐、百姓安居乐业。因而不仅执掌权柄的帝王与各级政府官僚希望治理好国家,老百姓也渴望良好的治理,以实现自家的幸福生活。

   在西方政治文化中,“治理”(governance)一词源自拉丁文与古希腊语,意为引导、控制和操纵。长久以来,它与“统治”(govenment)一词混合使用,且主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动之中。④但是自20世纪90年代以来,“治理”一词开始被赋予新的含义,不再局限于政治学,溢展至社会学、管理学和法学等诸多领域,且与“统治”的界限愈来愈清晰,它们的哲学理念差异越来越大,有分道扬镳之势。可以说,“统治”是柏拉图式哲学精神的呈现,而“治理”则是后现代哲学精神的显现。以至于“更少的统治,更多的治理”(Less government,More governance)不仅成为二者最为显著的区分,而且也成为这个时代一句响亮的政治口号。

   虽然“治理”已经成为我们这个时代政治学的一个重要风向标,但是对其内涵的理解却又是分歧百出。中西学者皆有各自的看法,西方学者对治理有多种定义,⑤治理理论主要创始人罗西瑙(J.N.Rosenau),将之定义为:一系列活动领域里的管理机制,它们虽未得到正式授权,却能有效发挥作用。与“统治”不同,“治理”是一种“由共同的目标支持的活动,这些治理活动的主体未必是政府,也无须依靠国家的强制力量来实现”。⑥而美国学者弗兰西斯·福山则把“治理”定义为“政府制定或执行规则、提供服务的能力,而不管这个政府是否民主”。⑦其中以全球治理委员会的定义最为权威,该委员会在其于1995年发表《我们的全球伙伴关系》的报告中指出:治理是各种公共的或私人的个体和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度与规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式制度与规则。治理不是一套规则,也不是一种活动,而是一个过程,其基础不是控制,而是协调;治理过程既涉及到公共部门,也包括私人;治理不是正式的制度,而是持续的互动。⑧此说流传广,认可度高。

   近二十年来,我国也有不少学者关注治理问题,并取得可观的成绩,其中俞可平教授尤为突出,他不仅很早就介绍国外的研究成果,而且深入系统地阐发了相关问题。就治理的概念而言,他认为“治理一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序,满足公众的需要”。⑨不难看出,在众多的“治理”概念林中,大致有三种倾向性——或将之等同于“管理”,或将之分离于“管理”,或将之间于前两者之间。笔者倾向于第三种,即认为治理与管理有一定的关联性,但又有明显的区分,它们是不同时代精神的政治活动。治理是指达成一定共识的主体对公共事务的有效应对行为与过程的简称。⑩在此,一致同意或多数人认同是治理行动的前提条件,也就是对某些信息、事务与采取的措施及其后果达成一定的共识。主体可以是政府,也可以是非政府组织、民间机构、团体,甚至还可以是个人。而对象则是那些正向或负向影响着人们生存与发展的事务——即不仅牵连着自我的利益,还关乎着他人的利益,若只涉及自我的利益,则是私人事务。且处理方式是妥当的,其结果是有效的。治理本身就暗含着结果,那就是善治,也就是好的治理,实现公共利益最大化。

  

二、治理的精神与表征考辨

  

   对“治理”概念进行必要的梳理与确定之后,随之则须进一步探究其深层的特质,它如何确立自身,即其精神内核是什么?何以在政治学与行政学中会出现“治理”转向?

   从“管理”到“治理”,貌似差别细微,实则牵涉到大时代的变迁。这不仅是一种处理方式的变换,更是时代观念与生活方式的转变。宽泛言之,管理是以农耕为主的古代社会王权观念下的社会控制方式——专制与集权尤为突出,上与下、官与民之间是支配与被支配的单向关系。严格来说,“管理”是现代社会中的一种理性行为方式,也即管理学中的“管理”。韦伯从多个方面论述了现代管理的表征,(11)建立相应的价值“现代管理体系必须是一个有规则的、价值中立的、高效率的运作体系,而贯彻于其中的核心理念就是合理性(rationality)”。(12)同时还蕴含着自由与责任权利与义务及法治精神。可以说,管理所呈现的是现代社会的精神,被韦伯称为“资本主义精神”。而“治理”则是网络时代与后现代社会的产物。如此一来,我们就能够较为准确地理解这一转变了。其中所暗含的是更大的差异,一种巨大时代精神与生活方式的差异。这种差异性主要呈现出以下几种面相。

   1.从本质论到多元观,哲学观、科学观与思维方式的转换。在现代西方社会,柏拉图所建构的理念论遭到质疑,不断被现代思想家解构。尼采对上帝的瓦解,福柯对人的消解,后现代主义思潮的盛行,使得逻各斯中心主义淡出思想史。绝对的、独一无二的至上者被推毁。客观的绝对者,已经被解构。在科学领域,长期占主导地位的牛顿主义逐渐被相对论取代,科学研究范式从经典力学转至量子力学。不确定性思维、混沌观、整体观与多元观念逐渐被世人悉知,并运用于生活之中。杜威、维特根斯坦、海德格尔、德里达和福柯等一大批哲学家不断对本质主义和基础主义进行批判,新哲学逐渐摆脱二元论和独断论的色彩。就连真理都陷入了被不断质疑的泥淖,权威主义难以成为主导。就治理而言,其行为的施行者,不再只是权力的操控者,还可以是普通公民,多元主体共同施行治理措施。治理者、治理对象、治理方式与治理过程共同在场。

   2.从单一性到复杂性,生活方式的变迁与复杂化。工业革命之前,人类的生活方式比较简单,社会的复杂性远不及当今。现代社会生活大众化、娱乐化和商业化,呈现出纷繁复杂之貌,具有单向性的管理模式也难以应对层出不穷的社会问题。因而社会治理和自治观也就应运而生。

   工业革命后,人类社会科学技术狂飙式发展,尤其是信息网络和数字媒体技术的研发与使用,使得人类进入一个新时代,即网络时代,亦被称为“互联网+”时代。现今,大数据与云计算相遇,一个海量生产、分享与应用数据的时代被开启,即大数据时代。信息的传递是爆炸式的,其速度、数量和影响都无法估量。“大数据已经撼动了世界的方方面面,从商业科技到医疗、政府、教育、经济、人文以及社会的其他各个领域。”(13)一切都处于关联之中,形成网状结构;任何一个元素都不可忽视,都会影响整体。犹如半个世纪前,人类不会为大气、水体和能源而焦虑,而今这些因素却成为关乎人类存亡的大问题。前瞻性、整体性,可持续发展也就成为治理必不可少的内涵。

   同时,高科技也使得地球变得“越来越小”,人们能够轻易地跨越国界,相互往来,或在虚拟网络世界里开展各种交往行为,也就意味着,治理不再受国界的局限。因此,治理不受种族、民族、语言和国度的限制与胁迫,它是没有边疆的——治理无疆!管理却是有界的。它往往是以政治共同体为域,是在实在界施行管理行为。而且人类面临着越来越多的超国家性问题,如大气治理、水体治理、网络治理、国家安全治理、反恐怖主义治理和跨境问题治理等都不可能依靠某一个国家就能治理好,而是需要所有当事者协同治理,才能实现良好的治理效果。

   3.由“全能者”到“守夜人”,政府角色的转换。由于以往的政府权力过于集中,对社会管控严格,犹如一个“全能者”,包揽一切事务,从而导致机构臃肿、效率低下、服务质量差、财政开支庞大等诸多问题,这样也就无法及时有效处理各种问题;并进而暴露出无限政府的低能,甚至无能之弊病。又因斯密理论、公共选择理论和新公共管理理论等新观念的诞生与广泛流传,故而对政府改革的要求也就成为势在必行之事。20世纪70年代开始,许多国家为了解决政府低能和失效的问题,开启了一场政府管理变革的运动,引入市场机制与企业家精神,以期减少财政支出、精简政府职能、提高行政效率,塑造新型政府形象——由“全能政府”转变为“小政府”。与此同时,管理模式也难以适应政府自身的变革,“凯撒之足”(14)已经习惯了悄悄踏入各种禁地,陋习一时难以改变。而“第三条道路”的兴起,表明治理成为一种新的模式已经被一些政府践行。它是政府职能转变的产物,以适应新时代的变化。

4.利伯维尔场主义(古典自由主义)经济的风行,人权法治观念的传播,新的价值观与行为规范逐渐形成。欧洲社会经过启蒙运动的洗礼,自由、平等、权利、民主和法治等一系列的新观念已经植入人心。一百多年来的西学东渐,也使得这些价值观传播到东方。这样一来,那些落后的观念与习俗遭到巨大的挑战,不断被新的价值观和行为规范替换。尤其是市场经济的迅猛发展,不仅改变了人们的生存状况,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《云南行政学院学报》 , 2017 , 19 (5) :118-123

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