王小鲁:中国收入分配向何处去

选择字号:   本文共阅读 3520 次 更新时间:2018-07-31 15:25:05

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王小鲁 (进入专栏)  
很多政府投资项目是形象工程、政绩工程。花钱很多,对老百姓意义不大。所以一个需要推进的重要改革,就是政府的转型,政府要从一个围绕GDP的政府转向一个服务型的政府,为老百姓提供公共服务。

   界面新闻:那么在您看来,我们过去这些年所提的地方政府的财权与事权不匹配是个伪命题吗,其实并不是钱不够?

   王小鲁:我想这个事可以从不同的角度来看,一方面,在现在的财政体制之下,相对来说中央的日子比较好过,这源于1994年分税制改革。虽然中央每年会从中央财政中转移支付一部分到地方,但是主动权在中央。相对而言,地方政府那时候觉得钱比较紧张,认为财权不够,与事权不匹配。这也是后来土地财政出现的一个主要因素。二者的不匹配,当然是存在的。另外现在地方日子好过多了,但靠卖地收入支撑毕竟不是长久之计。而且地方卖地的钱大部分都投资花掉了,用来补充公共服务的不多。

   解决地方财权和事权相匹配的问题很有必要。但各级政府首先要有一个明确的任务清单,或者说是地方的“事权”,承担哪些责任,首先要解决哪些问题,要明明白白。可以肯定的是,首先要解决的不是GDP增长多少,因为这主要是市场的责任,而是公共服务、社会保障等等,这些是地方政府的责任。

   另外,现在政府财政支出中,有大量的不必要的投资支出,没有效率,且存在灰色空间,这些都可以省下来,投入到公共服务领域。

   界面新闻:多年来,中央通过转移支付制度来缓解地方财权和事权的不匹配问题,在缩小收入差距上的效果如何?

   王小鲁:中央财政有不小的部分用于转移支付,客观上起到了一定作用,但这项制度本身也存在管理漏洞和不规范,特别是专项转移支付过多,一般性转移支付不足,而且与地方政府承担的责任缺乏规范的衔接。专项转移支付是由中央各职能部门分别掌握,没有统一的支出标准,随意性强,造成的结果是苦乐不均,而且资金使用透明度低,滥用和漏失严重,资金使用效率低等。

   转移支付可能对减少地区间收入差距有一定作用,但是对减少区域内部的收入差距是否有作用仍不确定;另外,由于财政转移支付不够制度化,特别是功能设计不够清楚,监管不力,都有可能削弱其缩小收入差距的作用。

   界面新闻:这几年财政转移支付的状态是不是好一些了?

   王小鲁:这几年确实有所改善,但是改革推进的速度和我们期望之间,差距还很大。谁手里的既得利益也不愿意放弃。涉及部门之间的有些事情推进缓慢。例如专项转移支付有所减少,但减少的速度很慢,有些减少只是统计上的变化,没有很大实质性进展。

   界面新闻:今年的国务院机构改革涉及到了一些部门职能的深度调整,我们期待未来会有所改观。

   王小鲁:这次很多部门的职能作了重大调整,应该说会相应的带来一些变化,部委权力做了重新划分和整合,如果借这个机会推进转移支付制度改革的话,是完全有空间的。但是具体怎么设计,目前还不清楚。

  

   发展、效率和平等的关系

   界面新闻:我看你的著作里面也提到了很多关于库兹涅茨的研究,库氏把工业化和城市化作为影响收入分配差距的两大因素。过去40年,这两大因素是如何影响到中国的呢?

   王小鲁:库兹涅茨重点讨论过几个因素对收入差距变动的影响,其中两个最重要且互相关联的因素是工业化和城市化。库兹涅茨认为,工业化早期阶段,储蓄大量转化为资本,从而为富人带来更多的资本收益,导致收入差距扩大,但后来随着政府政策变化,如针对富人的遗产税、针对资本的征税、政府关于通货膨胀的政策等,削弱了富人的资本积累速度,在某种程度上缩小了收入差距。

   关于城市化,库兹涅茨认为,人口从农业部门和农村向非农业部门和城市的转移,可能首先导致城市低收入阶层扩大,因而导致城市收入差距扩大,但随着迁入者及其后代收入的逐步提高,同时伴随农业和农村低收入人口的减少,有助于缩小收入差距。

   具体到中国来讲,在工业化方面,在1980年代改革期间,乡镇企业迅速发展,因为农村改革先行,城市还没有放开,农民建了很多工厂来满足市场需要,也提高了收入。当时这有利于缩小城乡收入差距。但是后来城市改革开始了,城市有规模效益,制造业逐渐往城市集中,一度造成城乡差别进一步扩大。

   这就涉及你刚才提到的城市化问题。城市化的初期阶段,可能会带来城乡差距进一步扩大,以及造成城市内部收入差距扩大。但长期看,城市化是有利于缩小收入差距的。对于中国来说,由于农村劳动力严重过剩,城乡差距巨大,城市化对缩小收入差距的作用会更加突出。

   界面新闻:城市化初期,居民收入差距是扩大的吗?

   王小鲁:对,城市化初期可能导致差距扩大的因素会更突出,就是城市发展快,农村发展慢,城乡差距就扩大了,国际上通常也是这个情况。

   界面新闻:1980年代初期,是不是包括学界在内,也有一些观点认为经济效率提高了,GDP上来了,自然而然会导致社会的公平,导致收入差距缩小?

   王小鲁:一直有这个说法,但经济发展自然导致公平分配的说法未必成立,因为收入差距受很多因素的影响,包括制度和政策因素。但关于效率和公平的关系,也不像另外一些人理解的那样,所谓要效率就一定会丧失公平。我们过去做过一些研究,中国不同省份之间,可以看到市场化程度更高的一些沿海省份,相对来说收入分配更公平一些。

   界面新闻:其实,库斯涅茨曲线是附加了很多前提因素的吧?

   王小鲁:实际上库兹涅茨讲的那个倒U型曲线,一般理解说随着经济发展,收入差距会先扩大后缩小,其实并不绝对。有人甚至用这个曲线做证据,认为经济增长最终会自发导致更加公平的收入分配,所以不用在意收入分配问题。

   这是有误解的,当年库斯涅茨在发表的论文中,他强调了很多因素,包括税收、转移支付、人口等经济、社会、政治方面的因素,他也涉及到城市化的问题,收入差距大小是由很多复杂因素影响决定的。

   界面新闻:您刚才强调了市场化程度对于公平的收入分配的意义,那政府的因素呢?

   王小鲁:我说的市场化程度是对市场化进程的一个衡量。我们有这么一个课题,隔几年会重新做一次,会公布新的进展。你可以看到各省的市场化进程是不一样的,有些地方快,有些地方慢。总体来说沿海地区快,但也不见得都是这样。也有些沿海省份市场化进展比较落后,而中西部省份里也有市场进程比较快的。总的来说,市场化程度相对高的省份,收入差距相对小一些,而一些市场化进程比较落后的中西部省份,收入差距反而更大。

   当然,能不能最终解决公平问题? 还要靠很多制度的完善。即便在市场经济条件下,你要最终解决公平问题,光靠市场还不行,还要靠政府健全各项配套制度。

   界面新闻:这时候政府角色就变得很重要了。

   王小鲁:对。不同的政府政策和制度有可能缩小收入差距,也可能扩大收入差距。

  

   分配领域的政府和国企角色

   界面新闻:具体来说,在收入分配领域,政府应该扮演哪些角色呢,是不是更多的要体现在再分配领域?

   王小鲁:在初次分配和再分配领域,政府都应该扮演好自己的角色。比如说初次分配方面,政府应该在保障劳动者权益上发挥作用,监督企业不拖欠和压低员工工资,建立和完善相关制度。但同时也要减少对市场、对资源配置的不适当干预。这些干预都有可能对收入分配产生不利影响。

   在再分配领域,政府当然应该扮演更重要的角色,如转移支付、社会保障体系、扶贫以及公共产品和基础设施上的投入。未来解决好这些问题,还需要政府行政体制等方面的改革。过去几年,反腐力度加强是非常有必要的。长远看,制度建设更关键,就是要把权力关进制度的笼子里。所谓制度的笼子就是有一套法治体系,有一套监督制度,让政府运作更加透明,更加公开,让老百姓能够看得到,有说话的渠道,有监督的渠道,不允许少数人胡作非为。恐怕这是最关键的问题。这样才能防止腐败和滥用权力导致收入分配的扭曲,出现不合理的收入差距扩大的趋势。

   界面新闻:过去40年,中国在再分配领域还是有了不小的进步,这个大家是都能看到的,当然问题还不少。

   王小鲁:客观讲,中国现在已经有了一套社会保障和公共服务体系,基本的框架已经建立起来了,社会保障覆盖了绝大部分人。当然,社会保障体系还没有实现全覆盖,比如在城市中,还有很多新城镇居民没有户口,其中有很大一部分没有被纳入到城市社会保障体系中去,不能享受均等化的公共服务。

   公共服务方面,至少实现了九年义务教育,公共卫生水平有了提升,除了医保之外,整个公共医疗卫生体系都在发挥作用。但是刚才也提到了,各个领域都还有很多缺失需要弥补。

   界面新闻:举个例子,比方说在公共教育方面,还存在哪些缺失?

   王小鲁:比如说和城市教育相比,农村教育在整体资源投入和质量上要差很多,农村师资缺乏,教育水平相对比较低,这些都是很大的现实问题,怎么改善农村教育,值得下功夫。

   再比如说,重点学校和一般学校之间差距还是很大的,政府投入大量支持重点高校、重点中学,对普通学校的支持弱得多。在公共教育体系中,优质资源毕竟有限,一个城市里,好学校就那么几所,谁能进得去谁进不去,这就变成一个很大的问题,甚至变成一个和收入分配有关的大问题,在资源分配上出现了严重的不公平现象。

   如何解决问题呢?政府还要一碗水端平,保证教育公平。另外光靠公立学校行不行?我一直觉得教育、医疗都得两条腿走路,即在发展公立教育的同时,还要鼓励民办教育,发展公立医院的同时,还要鼓励民办医院去发展,公共部门要均等服务和提高效率,私营部门要有足够的发展空间。

   界面新闻:在收入分配改革领域,过去这些年,关于公共部门比如国有企业的角色也一直受到很大关注。国企到底在国民收入分配中扮演一个什么角色呢?前几年,国企分红被热议,不久前,国企部分股份充实到了社保资金里,这些都涉及到收入分配领域。

   王小鲁:改革以前,经济效率很低,所以我们才需要改革,需要建立一套市场制度,需要民营企业发展壮大。那现在国企还有没有存在的必要?或者说在哪些领域里需要国企?这些要搞清楚。比如说在竞争性领域,就没有必要强调发展国企还是非国企,企业只要符合市场的要求,按照市场竞争原则发展就可以,谁有效率谁就应该做大做强,没有必要认为这个领域里要保护哪一部分企业,要给哪一部分企业吃偏饭,靠市场实现优胜劣汰是最好的选择,而且这也更公平。

   单纯强调国有企业要做大做强,认为国企就比民企应该优先,我认为是不对的;但还有另一种意见说,所有的国有企业都应该退出,我认为也没有必要。如果一家国企有效率,为何要退出?

   在收入分配方面,可以拿出一部分国企利润或者国有资产来给老百姓服务,比如充实社保资金,这也是国有企业存在的重要意义。

另外,有些天然垄断性部门怎么办?还有公共服务部门怎么办?有外部性的领域怎么办?这些就可能需要国企来承担更多的责任,但需要防止垄断利益转化为私人利益或小团体的利益,防止它侵害公共利益。这需要一套现代的企事业管理制度和外部监督制度,(点击此处阅读下一页)

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