蔡昉:历史瞬间和特征化事实:中国特色城市化道路及其新内涵

选择字号:   本文共阅读 901 次 更新时间:2018-07-30 22:06:30

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蔡昉 (进入专栏)  
创造了大量就业岗位,对农村劳动力产生了巨大的需求。正是从这时开始,农业劳动力转移不再仅仅是剩余推动型,而是加上了新的需求拉力。在同一时间,阻碍农业劳动力转移的体制障碍得到大幅度清除,如粮票等票证制度被取消,劳动力流动的范围和规模都明显加大,尤其表现在进入各级城镇居住和就业不再存在有形的障碍。

   (三)改革历史瞬间之三:废除《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》

   1958年开始实施的户籍制度,旨在把人口的居住和就业纳入国家计划之中,限制人口和劳动力在地区之间特别是城乡之间的自由迁移和流动。研究者和观察家对于这个制度的理解,一度(如果不是迄今仍然如此的话)存在着简单化的倾向,主要是以为这个单一的人口登记制度即可包打天下,足以把人口迁移和流动限制在政府意欲达到的程度。这导致两个误区。一是看不到诸多与户籍制度配套的政策和制度形式,都在外围上发挥着同样的限制流动的作用;二是看不到相关政策改革逐渐地掏空户籍制度的内涵,弱化其功能,因而本身也是户籍制度改革的过程。

   2003年3月17日,大学毕业后在广州担任平面设计师、年仅27岁的孙志刚,在街头受到警察盘问,因没有办理暂住证被收容,羁押在广州收容人员救治站,其间遭到护工和部分被收容人员的殴打,三天后非正常死亡。这一事件被曝光后震惊全国上下,事后有12名当事人被判刑(包括一项死刑),20名公务人员受到行政处罚和处分。中央政府高度重视这个案件,深刻认识到问题产生的制度弊端,于三个月后废除了收容孙志刚所依据的、实行了20年的国务院《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》,代之以《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。

   政府法规的实施目标和内涵从“收容遣送”到“救助”的变化,标志着劳动力从退出和流动到进入的制度环境的重大突破。户籍制度在地域上把农村人口限制在乡村,在就业类型上把农村劳动力限制在务农,在劳动场所上把农民限制在土地,是通过诸如人民公社体制和票证制度等一系列配套体制实现的。人民公社的废除首先赋予了农民转向其他产业就业的权利,票证制度的取消则扩大了农村劳动力转移的地域范围。因此,以孙志刚事件为代表的这一轮制度变革,实际上包括一系列诸如此类的突破,是城市化的一个重要转折点。

   在发生孙志刚事件同年发表的一篇文章中,蔡昉以1978年农村改革起始时的城乡收入差距作为基准,预测下一步关乎城乡关系的根本性制度变革,将发生于城乡收入差距回归到该基点水平,即该文发表后一两年的时候。事后,蔡昉把2004年判定为中国经济到达刘易斯转折点的年份,并指出这个转折点不仅仅以劳动力短缺和普通劳动者工资上涨为标志,还伴随着一系列制度变革和政策调整。毋庸置疑,城市化进入壁垒的拆除,是这些变化中最具有历史意义的一系列举措。

  

   二、中国特色城市化的特征化事实

  

   从过去40年改革开放历程中选取的上述三个历史事件,分别代表着改革如何解除劳动力退出、流动和进入的体制障碍。讲述和回顾这三个事件,虽然只是观察和认识改革过程诸多视角中的一种,却不会导致对改革做出“以偏概全”的误读。经济发展是由总量增长和结构变化构成的,增长的一个重要源泉是生产率,而生产率的核心是配置效率,结构变化更是直接以库兹涅茨过程为内涵。所以,促进生产要素特别是劳动力的流动,是发展的关键,也是城市化的核心。改革是为了改变抑制发展的激励机制,以及消除阻碍资源合理配置的体制障碍,而这些制度性障碍则集中表现在对退出、流动和进入的阻碍上。接下来,我们围绕这些方面概括中国特色城市化(在很大程度上也是中国改革过程)的三个特征化事实。

   (一)事实一:农业中激励制度和生产率的改善是劳动力能够退出的前提

   可以说,人民公社体制汇集了计划经济下所有体制弊端。首先,在国民经济层面上,不顾国情以重工业为优先发展方向,在农业政策层面上,推行“以粮为纲、全面扫光”的方针,都造成宏观的资源错配。其次,农业生产中的瞎指挥造成微观低效率,无疑降低了总产出。最后,在不具有退出(公社)权的情况下,部分成员必然滥用农业劳动难以监督的特点,在集体劳动中偷懒。这都导致生产队的实际生产结果严重偏离生产可能性边界。因而,最终造成一种搭便车悖论:那些原本在生产队出工又出力的社员,会因得不到必要的补偿,热量的支出与摄入不平衡,而无法维持劳动力的再生产;最终,搭便车必然成为普遍现象,低下的激励必然导致极低的生产率。

   家庭联产承包制的迅速普及,不仅是政府允许和政策推动的结果,更是广大农民见到实实在在的产量和劳动生产率提高效果而主动选择的结果。最彻底的家庭承包制是包干到户,即按照每户人口和劳动力数量把集体土地分到户,承包合同规定必须完成的农业税、统购数量和集体提留,这之外增加的产量完全归农户所有并自由支配。这种激励机制的变化打破了集体劳动的搭便车悖论,极大提高了农业的劳动生产率,与长期以来生产率停滞甚至倒退的情况形成鲜明对比。例如,农业增加值和粮食单位面积产量的年平均增长率,分别从1975-1980年期间的0.9%和3.1%,提高到1980-1984年期间的9.9%和7.2%。相应地,农村贫困发生率大幅度降低。

   早期的研究多数侧重于从激励改善的角度,观察家庭承包制对农业增产的显著效果。如果从这一步改革与后来发展过程之间的联系来看,可以得出更重要的事实:激励改善导致农业劳动生产率提高,创造了劳动力向非农产业和农村以外地区转移的必要条件;而实行家庭承包制所必然引致的人民公社的彻底废除,是劳动力转移的第一个体制突破。由于中国的改革与发展是互相促进的,市场导向的经济体制转型与刘易斯式的二元经济发展交织在一起,这个劳动力转移不仅是突破体制束缚的表现,还是消化农业剩余劳动力的现象,从而是库兹涅茨过程的开端,农业劳动生产率低于非农产业则是其托达罗式的“推力”。

   赫希曼所讲的“退出”,重点在于强调当事人对于组织不满所采取的一种行动选择。本文仅在一半的意义上使用这个概念,即确乎需要在体制上实现突破,农业劳动力才能获得退出的权利。以此为前提,在另外一半意义上,本文重点在于描述这样的事实,即农业劳动和生产激励的改善,使劳动力剩余显性化,从而开始实际上对低生产率的农业的退出。在后一个意义上,“退出”过程具有更一般的发展经济学涵义,两个意义都考虑到,便有了一个改革与发展相统一、具有中国特色的退出过程。

   (二)事实二:经济增长和非农就业扩大促进劳动力流动

   中国经济在改革时期的高速增长,并不仅仅是对一个旧的增长常态(或生产可能性边界)的回归。事实上,这个时期形成的人口机会窗口,从要素积累和配置以及生产率提高等方面帮助中国经济形成了更高的潜在增长率。在体制改革释放出这个潜在增长能力,并且在需求因素(城乡就业扩大和收入提高保持不断增长的消费需求、经济增长引致的巨大投资需求,以及对外开放获得的外部需求)的配合下,潜在增长率得以实现为实际高速增长。因此,把劳动力重新配置到生产率更高的就业领域,或促进劳动力流动,是兑现人口红利的关键。

   在计划经济条件下,人民公社体制、户籍制度和票证制度“三驾马车”,把农村劳动力严格限制在生产队集体劳动中,不允许进行产业转移和地域流动。随着微观激励的改善,劳动力剩余迅速显性化。1980年代中期,中国农村大约有30%~40%的劳动力是剩余的,绝对人数高达1亿~1.5亿。剩余劳动力转移的压力促进了一系列体制性障碍的逐步拆除,并最终使劳动力得以重新配置。

   以托达罗为代表的许多研究都指出,农村推力和城市拉力形成合力,塑造了劳动力流动过程及其特点。特定时期农业劳动力的剩余状况和非农产业创造的对劳动力的需求,决定了中国劳动力流动的动力和方向。农业剩余劳动力的转移,先后经历了从“以粮为纲”到多种经营,从单一的种植业到农林牧副渔全面发展,从农业到乡镇企业,从“离土不离乡”到进入小城镇直至大中城市非农产业的重新配置。

   然而,中国特殊的任务是在经历劳动力重新配置过程的同时,还进行着从计划向市场的体制转型。虽然以往的研究也注意到了劳动力迁移过程中的各种制度因素,但是,作为一个经济体制全面转型的案例,中国面临的改革任务更加艰巨,改革过程更为复杂,因而从事后的眼光来看,中国经验也更具启发性。

   以下几项关键改革对于促进劳动力流动具有突破性意义:首先,由于农产品产量大幅度增长,农民于1983年被允许从事农产品的长途贩运和自销,第一次突破了就业的地域限制;其次,1988年开始政府又允许农民自带口粮到邻近城镇就业,第一次突破了城乡就业藩篱;最后,随着1990年代初粮票等票证制度被取消,农村劳动力进入各级城镇居住、就业也就不再遭遇有形的障碍。

   根据国家统计局数据,离开本乡镇6个月及以上的农村劳动力2017年已达1.72亿人,其中80%进入城镇居住和就业。把这个数据与城乡就业结构变化结合起来,可以看到库兹涅茨过程的效果。根据不同于官方数据的估算,农业劳动力比重从1978年的70.5%下降到2015年的18.3%。这个人类和平历史上最大规模的劳动力流动,及与之相伴的资源重新配置,对中国经济高速增长,以及劳动生产率的大幅度提高,都做出了显著的贡献。

   (三)事实三:拆除制度障碍推动劳动力进入城市部门

   在计划经济时期,城乡之间不存在劳动力的自由流动,主要表现为农村人口和劳动力不能自由迁移到城市。因此,以农业劳动力比重居高不下为标志,产业结构长期僵固不变。与此同时,城镇居民就业得到全面保障,几乎全部为国有经济和集体经济所吸纳。例如,1978年国有经济雇员占全部城镇就业人员的78.3%,如果加上集体经济雇员,两种公有制经济的就业比重高达99.8%。当农村劳动力转移到城镇就业时,很长时间里只是进入新兴的非公有经济企业。只有城市劳动力市场发育和国有企业用工制度改革,才拆除了城市部门的进入障碍,劳动力得以跨越城乡和地域界限,在不同产业和企业之间进行重新配置。

   如果说传统体制为农业劳动力设置退出障碍的初始意图,在于确保农业在不平等交换条件下对工业化积累做出产品贡献和资本贡献的话,该体制在城市及其部门为农民工设置的进入障碍,则是为了实施城市基本公共服务的排他性供给和就业的全面保障。相应地,两种障碍得到逐渐破除的顺序,也要由各项改革之间的互相促动关系以及经济发展阶段要求所决定。

   在1980年代,乡镇企业仍是农业转移劳动力的主要吸纳部门。1992年以后沿海地区劳动密集型制造业,特别是非公有经济得到迅速发展,开始吸纳大规模的跨地区迁移劳动力,形成了最初的民工潮。直到1990年代后期,国有企业在严峻经营困难的推动下,大刀阔斧地进行了用工制度改革,从此打破了存续几十年的就业“铁饭碗”。随着下岗职工在获得一定社会保障的条件下,需要通过劳动力市场实现再就业,同时新成长劳动力也需通过自主择业,市场配置劳动力资源的机制逐渐形成。这产生了一个未曾预料的结果,即农民工也相应获得了日益均等的竞争就业的机会。不过,劳动力市场发育至此,也造成城市内部的劳动力市场准入与基本公共服务权益之间的分离。

2017年,全部实现就业转移的2.87亿农民工(其中40%在本乡镇,60%离开本乡镇)中,29.9%在制造业就业,18.9%在建筑业就业,48.0%在第三产业就业。近年来,从农村转移的劳动力占城镇全部就业的比重已经超过1/3。农民工以其规模和年龄优势(超过半数在40岁以下)保证了城市经济的劳动力供给。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:国际经济评论》2018年第4期

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