董柞壮:排名与评级:观照中国的国家治理与国际形象

选择字号:   本文共阅读 248 次 更新时间:2018-07-30 21:06:17

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董柞壮  

   内容提要:排名与评级是非国家行为体参与全球治理的方式之一,通过引导资源分配、影响国家政策、奖惩国家声誉等路径发挥作用。与此对应,主权国家则从理性主义或社会建构角度出发做出回应。经由排名与评级,非国家行为体在与国家的互动中,通过影响国家治理参与全球治理,推动全球治理向“科学”的指数治理发展,充当了国家治理与全球治理的纽带。同时,排名与评级的过程也存在价值导向和政治偏向等问题,对于改善全球治理的意义主要是间接的,甚至会损害全球治理。由于排名与评级本身的问题,以及中国国内部分领域的治理水平有待提高,中国在大多数排名和评级中的总体表现欠佳,为此应积极改善国内治理,提升中国的国家形象,并加强对排名和评级的实证研究,更加有针对性地回应对中国的排名和评级。

   关 键 词:排名与评级  非国家行为体  全球治理  中国排名  国家治理  国家形象

  

   全球治理涉及众多非国家行为体,而现有研究对各类非国家行为体参与全球治理的方式缺乏关注。评价对比各国的国内政策表现,是非国家行为体参与全球治理的途径之一,也是全球治理的具体技术层面的意涵。近二十年来,发布排名和评级(Ranking and Rating)指标的组织大幅增长,在国际政治中的作用日益显著,它们在与主权国家的互动中拥有更大权力,这不仅成为全球治理发展的缩影,也深刻影响了包括中国在内的主权国家的利益和形象。如2011年8月,标普首次下调美国主权信用评级,引发了美国政府的反驳。实际上,除主权信用评级外,针对主权国家各领域的评级和排名正蓬勃发展。那么,排名和评级在全球治理中发挥了怎样的作用?中国在其中的具体表现如何?应怎样看待和应对排名与评级、维护国家利益与形象?本文将系统研究国际评级和排名的发展和作用路径,讨论其在全球治理中的积极意义和消极影响,考察中国的排名和评级问题并提出建议,以此观照中国的国内治理与国家形象。

  

一、排名和评级的作用路径

  

   发布排名和评级的行为体包括各类国际组织、商业机构、智库、高校和个人等,评价的对象通常是各国的国内治理表现。排名和评级的对象涉及国家的主权信用情况、经商条件、环境保护、人权状况以及政府廉洁度等方面。主权信用评级是全球范围内最早出现的国家评级项目。部分信用评级机构出现较早,标普最早可追溯到1860年,正式成立于1941年,穆迪成立于1900年。两者最初主要为企业债务评级,自20世纪90年代起国家主权债务评级开始兴起。①而大多数国际排名和评级出现于21世纪,据统计,截至2015年,全球性媒体上出现过的评价指标大约有95个,其中三分之二诞生于2001年后。②排名和评级并非仅对事实或数据进行简单排序,如对国内生产总值的排名,而是更加侧重评价,都有各自固定的评价标准。排名和评级的结果,不仅能够影响国家的利益与形象,也是学术研究的重要资源,既可用以划分国家类型如政体类型、社会是否稳定,也可指代国家在特定指标上的水平,如廉洁状况、福利水平等等。

   (一)作用路径

   排名与评级伴随着各类社会评价体系的发展而兴起。例如在消费领域,为满足顾客需求而对种类繁多的商品和服务进行排名,在教育领域对教育资源的质量进行评价,在投资领域对投资环境进行对比。排名和评级主要依靠实地调查以及各国政府的公开信息,信息技术的发展是社会评价体系繁荣的支撑,其使信息和数据的搜集、分析更具可行性,所以借助一些新技术,排名和评级的发布机构能够有效地设定各类指标,发布较为可信的排名结果。③现有对国际排名和评级的研究主要集中于国家主权信用评级,即讨论三大信用评级机构——标普、穆迪和惠誉——的评级结果和影响,其他领域的排名和评级由于影响力相对较小,缺乏足够的关注。④部分研究则开始注意指数化对国家参与全球治理的重要作用,并着手建立新的评价指标。⑤

   排名和评级是非国家行为体对国家行使权力的一种方式,因而可以从权威的视角考察这一现象,包括排名和评级为什么能够在全球治理中发挥作用、其权力来自何处、主权国家对排名和评级的反应如何。事实上,发布排名和评级的行为体属性差别极大,不同类型的行为体权威来源各异。在全球治理中,存在跨国等级权威、超国家权威与私有权威三种权威形式。⑥其中跨国等级权威主要涉及国家与国家间的关系,尤其是主导国家与从属国家的关系,主要的作用方式是安全与经济上的不对等依赖。⑦超国家权威主要是政府间的国际组织对主权国家行使权威,私有权威则是指非政府的组织和个人对国家拥有影响力。超国家权威与私有权威在全球治理中发挥作用的方式之一即是发布排名和评级。在既有的排名与评级行为体中,私有权威占主导地位并最受学界关注,学界自20世纪90年代起便已经开展了相关研究。⑧

   总体来看,超国家权威与私有权威的来源共有五种,即机制型权威、授予型权威、专家型权威、基于原则型权威和基于实力型权威。⑨排名和评级的权威来源主要是专家型,即依靠自身在特定领域的专业知识获得影响力。此外,排名和评级也包含部分非正式的国际制度,这便涉及机制型权威。权威表现为“正式—法律性”权威(Formal-Legal Authority)或者“关系性”权威(Relational Authority)。⑩前者基于法律、条约等社会契约,后者则源自社会的影响。就排名和评级而言,相关行为体通过设置被广泛接受的评级标准,影响一国国家利益或形象,而非通过公共性的立法来发挥影响力,其奖惩机制是社会性的奖惩。排名和评级在全球治理中发挥作用的主要方式是设定标准并据此排名,从而对相关国家的声誉、利益和政策偏好产生影响。其具体的作用路径有如下三种:

   一是引导资源分配。在涉及投资、贸易、对外援助等领域的排名和评级中,排名结果标志着一国接收投资、援助的能力和条件,以及与之进行商业交往的国内环境。此类排名不仅反映了对象国家的状况,而且评级和排名的标准、结果会被相关国家和企业借鉴,成为它们决策的重要依据,从而影响物质资源分配。这类排名和评级的作用最为明显,也最受关注。例如,作为美国政府官方对外援助机构之一的千年挑战公司,其对外援助的标准包括对象国的健康政策、通胀水平、公民自由等21项指标,涉及世卫组织、国际货币基金组织、自由之家等多个机构,并依据这些机构发布的排名报告决定对外援助的分配。(11)该公司自2004年成立以来,至2016年已累计对21个国家进行了75亿美元的对外援助。(12)此外,世界银行发布的“营商便利指数”(Ease of Doing Business Index),(13)更是很多国家对外援助和企业对外投资的重要参考,可影响被评价国家吸引外资投资的能力。主权信用评级还能够决定借款国取得贷款的能力和国家的融资能力。(14)

   可见,排名和评级的结果通过多种途径,决定了国际社会中部分资源的分配。资源的分配影响国家的物质利益,从而促使国家重视排名和评级的结果,以避免其对国家利益构成损害。同时,排名和评级对资源分配的引导作用,也会增强排名和评级机构的影响力,提高其声誉。然而,评级和排名在全球治理中的影响力越大,在资源分配中起的作用越显著,国家影响甚至操控评级和排名的动机也就越强烈,这一点容易导致评级和排名受国家影响而出现偏差。(15)

   二是影响国家政策。各类国际组织等发布排名和评级的非国家行为体,被视为参与全球治理的主要行为体,其本身的目标就是通过创设议题议程、建立规则程序以及评价政策结果来影响各国的政策。(16)排名和评级机构主要通过提供政策建议、指导国家进行政策学习等方式直接影响国家的政策选择。在政策学习上,排名和评级机构可以在自由贸易、环境保护等领域设定标准,如果此类标准被国际社会广泛接受,就容易被国家内化为其国内的政策依据,随后主权国家在这些领域的国内政策也会加以调整,由此排名和评级能够在一定程度上塑造国家的政策偏好。此外,评级和排名会在特定领域对国家的政策进行排名,比较各国的政策效果,对于在部分领域排名表现不理想的国家,排名和评级可以促使其借鉴政策表现相对较好的国家的经验,在经济发展领域尤其如此。(17)

   在政策建议上,排名和评级机构可以为国家提高排名提供指导。在国际发展援助领域,发展中国家的国内治理状况是发达国家执行发展援助的参照。为了帮助发展中国家获得更多发展援助,在发展领域的排名和评级机构会提供相应的政策建议,这也成为发展中国家制定国内政策的重要依据。(18)在政策策略选择上,发展中国家更容易接受排名组织的建议,策略性地选择和制定国内发展政策,谋求更高的排名,从而获得更多发展援助。(19)例如,在国际贸易领域,由于签署特惠贸易协定能够提高国家在主权信用评级中的排名、增强获取贷款的能力,因此,国家会更有动力签署特惠贸易协定,执行特惠贸易政策。(20)

   三是奖惩国家声誉。通常国家声誉的形成需要一定的过程,对声誉的判断既可依据国家过去或者当下的作为,也要考虑国家所处的国际环境背景。(21)实际上,声誉的形成和维持通常需要付出成本,比如承担国际责任、信守承诺等,这有可能牺牲一定的国家利益。国家声誉的塑造比较困难,但是声誉的破坏却比较简单。提高排名和评级是国家塑造声誉中成本较低的选项,而排名和评级的下降则会轻易破坏国家的声誉。排名和评级在特定领域将所有国家的表现罗列出来,表现好的国家将获得形象和声誉上的奖励,从而强化一国的品牌建设。(22)此外,在排名和评级中表现较好的国家,往往可以间接增强国家政权的合法性,提升国际社会对该国的认同程度。在此过程中,排名和评级机构一方面发挥声誉监管功能,如在国际金融关系中,主权信用评级已被视为可信的声誉仲裁者,另一方面通过发布排名和评级,也使其他行为体在做出与被评价国家相关的决策时成本更低。(23)

   排名和评级主要通过点名羞辱(Naming and Shaming)(24)惩罚声誉较差的国家。不同国家在国际社会中获得的关注度差别很大,大多数国家的国内状况并不为国际社会所熟知,尤其是在部分专业领域,如社会福利政策、慈善体系、人权状况等,因此,在特定领域将所有国家的政策表现进行对比曝光,着重批评表现较差的国家,此举对于聚焦国际社会关注、通过施加国际压力改善国家治理和全球治理有积极意义。然而,对国家声誉的惩罚并不必然促使相关国家有动力加以改善,因为在很多非直接影响国家利益的排名领域,排名较低的国家由于国内状况各异、国家能力不同,改善排名和评级的意愿和能力都不足。例如,在人权保护领域,点名羞辱通常能够促使被批评国家改善人权状况,但是一方面由于各国保护人权的能力差异较大,另一方面有些国家会通过破坏人权来应对国家批评、巩固国内统治,因此点名羞辱有时也存在一定负面效果。(25)

   (二)国家对排名和评级的反应

国际排名和评级在全球治理中发挥作用的路径并非是单向的,它同时是在与主权国家的互动中实现的,因此考察排名和评级的作用,还应该关注被评价国家的反应。发布排名与评级,国家对其做出回应,是排名与评级产生作用的完整逻辑。实际上,国家对排名和评级的反应差异很大,部分国家会将排名反映出的问题作为改进政策的优先方向,部分国家则指责排名和评级中存在的问题。与国家的互动不仅是排名和评级发挥作用的关键,也是非国家行为体参与全球事务的基石。在国际政治中,排名和评级的科学性,即数据权威性、算法准确性等,并不是唯一决定国家对排名反应的因素,国家的回应受很多变量影响,如排名和评级对国家利益的影响程度、国家实力、对排名公正与否的态度、国内政治形势等,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《外交评论:外交学院学报》 , 2017 (6) :54-73

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