江利红:行政监察职能在监察体制改革中的整合

选择字号:   本文共阅读 269 次 更新时间:2018-07-30 20:46:05

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江利红  

   3.执法监察的对象是行政机关,而监察委员会的监督对象中并不包括行政机关。《行政监察法》第2条规定,监察机关“依照本法对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察”,监察对象中包括了行政机关及其所属人员。而该法第18条第1款第1项又规定,与执法监察职能相对应的检查职责具体是指“检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题”。可见,《行政监察法》将执法监察的对象限定于行政机关,执法监察属于“对事”监察,而非“对人”监察。而全国人大常委会在《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》中要求“监察委员会按照管理权限,对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察”,《监察法(草案)》第3条也规定“监察机关依照本法对行使公权力的公职人员进行监察”。可见,监察委员会的监察对象仅限于“行使公权力的公职人员”,并不包括行政机关。

   虽然有观点认为“通过对公职人员的监督,也达到了对公权力组织监督的效果”,[15]但这毕竟是间接的,与直接将行政机关作为监察对象不完全相同。行政监察机关被合并为监察委员会后,由于监察对象的改变,也必然会对监察职能产生影响。因为对于“行使公权力的公职人员”的监察,重点是监督这些人员是否有违法、违纪、渎职和贪污腐败等问题,包括在行政执法过程中公职人员的违法违纪行为等。即使是对公职人员在行政执法过程中违法违纪行为的监察,注重的也是公职人员的违法违纪行为,而非行政执法过程本身。例如,当公职人员不存在个人的主观过错,而是由于执法设施、执法人员的配置以及执法机关之间协助机制缺乏等客观条件所引发的法律法规的落实问题,属于原行政监察机关的执法监察范围,但不属于监察委员会的监察范围。从这种意义上来说,监察委员会的监察属于“对人”监察,而非“对事”监察,不宜将以行政机关为监察对象,注重“对事”监察的行政执法监察作为其职能。

   4.如果将行政执法监察整合为监察委员会的职能,则会出现与既存的人大监督、检察监督等相互重叠或者冲突的问题。在我国目前的国家权力监督体系中,根据监督主体的不同,对于行政机关的监督可以划分为党的监督、人大监督、行政机关内部监督、司法监督、民主监督和舆论监督等。其中,人大及其常委会作为权力机关可以通过执法检查、听取和审议行政机关专项工作报告等方式对行政机关贯彻执行法律的情况进行监督;检察机关作为法律监督机关可以对行政机关违法行使职权或者不作为等进行监督。[16]人大与检察机关对于行政机关执法活动的监督与行政监察机关的执法监察相类似,但在已有人大监督与检察监督的情况下,之所以仍有必要设置行政监察,除了因为三者对于行政执法监督的方式、监督的侧重点有所不同外,更主要的是因为行政监察机关的执法监察与人大、检察机关对行政执法的外部监督不同,其属于行政机关的内部监督,能够发挥内部监督所具有的经常性、全面性、过程性、具体性和动态性等优势。在监察体制改革前,这种内部监督与作为人大、检察机关等外部监督相结合,共同构成对行政执法的监督体系。但是,如果将行政执法监察整合为监察委员会的职能,那么内部监督转变为外部监督,虽然具备了外部监督的独立性、有效性等优势,但同时也失去了作为行政机关内部监督所特有的优势,而且同样作为外部监督的监察委员会对于行政机关的执法监督,与既存的人大监督、检察监督等相互重叠的部分较多,在现实的监督过程中容易出现相互冲突的问题。

   基于上述理由,不应当将行政执法监察整合成为监察委员会的职能。当然,对于公职人员在行政执法过程中的违法违纪等行为,监察委员会在进行监察时必然会涉及对行政执法过程的检查监督,但此时监察的对象是公职人员的违法违纪行为,监察委员会履行的是廉政监察职能,而非执法监察职能。

   (二)监察体制改革后行政执法监察职能的归属

   行政执法监察不宜整合成为监察委员会职能,但是,在国家监察体制改革后行政监察机关已经不存在了,那么这项职能应当何去何从呢?对此,主要有以下几种选项。

   1.废除执法监察职能,通过强化既存的人大监督、检察监督等,弥补行政监察机关被合并后所造成的行政执法监督的不足。但是,如上所述,执法监察作为行政机关的内部监督,具有人大监督、检察监督等外部监督所不具有的特征和优势。在国家监察体制改革后,有必要加强人大监督和检察监督,但这并不能完全替代作为内部监督的执法监察职能。

   2.继续保留行政监察机关,或者在行政机关内部成立新的监察机关,由其专门负责行政执法监察职能。这与目前的国家监察体制改革以及行政体制改革中机构精简、职能整合的宗旨不相符,在现有情况下不具有可行性。

   3.由上级行政机关(包括本级人民政府或者上级业务主管部门)承接执法监察职能。《宪法》第108条,《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条、第66条规定,地方各级人民政府有权领导所属的各工作部门和下级人民政府的工作,上级人民政府业务主管部门领导或指导下级地方人民政府工作部门的工作。可见,在行政机关内部监督中,除了作为专门监督机关的行政监察机关进行的执法监察外,本级人民政府或者上级业务主管部门对于行政机关的执法活动也有权进行监督。在行政法学上,广义上的“行政执法监督”包括了权力机关、司法机关以及行政机关内部对行政机关执法行为的监督,其中也包括了行政监察机关的执法监察。但在行政法学上,一般在狭义上使用“行政执法监督”的概念,特指除行政监察机关的执法监察外,行政机关内部针对行政执法活动开展的监督,例如国土部门的土地督察、公安机关的警务督察、工商行政管理机关的执法监督等,属于行政机关的一般监督,因而与作为专门监督的行政监察机关监察(包括执法监察)相区别。[17]但是,除了监督的专门性和一般性的区别外,这种“行政执法监督”与原行政监察机关的执法监察之间在职能上存在着一定的交叉和重叠,而且相对于人大监督、检察监督、监察委员会监督的外部监督性质而言,其仍属于行政机关内部监督。由其承接行政执法监察职能,不仅能够发挥作为内部监督的优越性,而且从组织机构的设置、调整上来看,调整幅度最小,也最具有可行性。

  

三、行政效能监察不宜整合为监察委员会职能

  

   效能监察是指为维护公共利益、保障行政机关及其工作人员的勤政,对行政管理体系及其行政管理行为的经济性、效率性和效果性进行的整体性监察活动,具有浓厚的内部管理性色彩,作为外部监督机关以及专职反腐败机关的监察委员会并不适合履行该项职能。

   (一)行政效能监察不宜整合为监察委员会职能的理由

   行政效能原本是行政管理学中的词汇,是指行政管理活动所能够达成的预期结果或影响的程度,是行政管理活动的效率、效果和效益的综合体现。行政管理学注重研究行政效能,要求行政机关在进行行政活动时,以较小的行政资源投入来实现最佳的行政工作目标,达到资源配置的最优状态。这一行政管理的目标后来被法律所吸收,成为了法律对行政的基本要求之一。例如,《宪法》第27条第1款要求“一切国家机关实行精简的原则,实行工作责任制,实行工作人员的培训和考核制度,不断提高工作质量和工作效率,反对官僚主义”。《行政许可法》第6条规定实施行政许可,应当遵循便民的原则,提高办事效率,提供优质服务。”此外,国务院在2004年3月22日发布的《全面推进依法行政实施纲要》中要求“行政机关实施行政管理,应当遵守法定时限,积极履行法定职责,提高办事效率,提供优质服务,方便公民、法人和其他组织”。将“高效便民”作为依法行政的基本要求之一,其中的“高效”指的就是高水平的行政效能。因此,《行政监察法》第18条要求监察机关对行政机关及其工作人员的效能情况进行监察。行政监察机关被合并成为监察委员会之后,其效能监察职能不宜纳入监察委员会。

   1.效能监察具有内部管理和内部监督性质,不宜由作为外部监督主体的监察委员会来承担。作为一种内部管理和内部监督的方式,效能监察的范围广泛,涉及行政管理的各个方面,其监察的目的是为了促进行政机关及其工作人员转变政府职能和工作作风,提高行政效能和公务员素质,提高依法行政和行政执法水平,保障和监督行政机关及其工作人员有效实施行政管理。[18]可见,这种具有内部管理和内部监督性质的效能监察职能不宜由作为外部机关的监察委员会承担。

   2.效能监察是一种经常性、全面性的工作监督,不宜由专职于廉政建设和反腐败工作的监察委员会来承担。行政效能监察工作的主要内容包括:对行政机关的重点工作任务、重大改革举措和重要行政决策的实施情况进行监督检查;对行政机关实施行政效能建设的情况进行监督检查;组织对行政机关及其工作人员的行政绩效评议考核;建立健全行政效能举报、投诉的受理机制;受理公民、法人和其他组织对行政机关及其工作人员影响行政效能的情形和行为的投诉;检查、调查行政机关及其工作人员在行政管理活动中影响行政效能的情形和行为;根据检查或调查结果,对行政机关及其工作人员在行政管理活动中影响行政效能的行为依法作出处理或者提出建议;总结、推广行政机关加强行政效能建设、提高行政效能的经验和做法;其他需要开展行政效能监察的事项;等等。[19]开展行政效能监察的方式除了专项监察外,更主要的是日常检查,即按照年度工作计划,分期分批对本级政府所属行政机关及其公务员依法履行职责的普遍性行政效能情况进行经常性检查或抽查。[20]可见,效能监察涉及行政管理活动的全过程,是一项日常性、全面性、动态性的工作性监督,不适合由作为“国家反腐败工作机构”的监察委员会来履行这一监察职能。

   3.效能监察的对象是行政机关及其工作人员,监察委员会的监察并不能完全涵盖。在监察对象上,效能监察包括对行政机关及其工作人员的监督。而且,在这两种监察对象中,相比较而言,效能监察以对行政机关的监察为主,侧重于对行政机关的整体配置效益及其行政行为的效率与质量进行整体性监督。而监察委员会的监察对象仅限于“行使公权力的公职人员”,并不包括行政机关,不能涵盖效能监察的对象。

   基于上述理由,不应当将行政效能监察职能纳入监察委员会。当然,在监察委员会对公职人员的违法违纪等行为进行监察时,也会涉及由于公职人员的违法违纪行为而造成行政效能低下等问题,或者说在对效能低下的行政管理过程进行监察时往往能够发现公职人员违法违纪等问题。但由于此时监察的对象是公职人员的违法违纪行为,监察委员会履行的是廉政监察职能,而非效能监察职能。

   (二)监察体制改革后行政效能监察职能的归属

   效能监察不宜整合成为监察委员会职能,在行政监察机关被合并之后,这项职能应当由行政机关内部的其他机构来承接。至于由行政机关内部的哪一个机构来承接监察职能,目前各地的情况并不完全相同。例如,早在国家监察体制改革之前,2011年的河南省《信阳市纪委机关(市监察局)三定规定》规定在市纪委和市监察局内部设立效能监察室,与市优化经济发展环境领导小组办公室合署办公,具体负责行政效能监察职能。[21]在行政监察机关被合并后,可以由继续存在的市优化经济发展环境领导小组办公室承接行政效能监察职能。此外,江苏省太仓市委、市政府在监察体制改革过程中成立了市级机关作风效能建设及绩效管理领导小组,下设作风效能办公室和绩效管理办公室,由其中的作风效能办公室主要负责作风效能督查。[22]在行政监察机关被合并后,可以由该机关履行效能监察职能。

目前,在国家监察体制改革中,将效能监察排除于监察委员会职能之外基本取得了共识,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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