杨菊华:论政府在托育服务体系供给侧改革中的职能定位

选择字号:   本文共阅读 3943 次 更新时间:2018-07-22 21:13:51

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杨菊华  

   [摘 要]我国3岁前婴幼儿托育服务体系的发展刚刚起步。作为顶层设计的重要一环,明确政府的角色定位具有前置性和基础性的作用。在体系建构和运营中,政府的职能应定位在四个方面:在理念层面树立目标,在制度层面建立规管,在实操层面保障资源,在舆论层面构建信任,演好“掌舵人”“领航人”与“教练员”“裁判员”多重角色。在社会服务领域供给侧改革的大背景下,明确以市场为主体、托育服务业和服务产业协同发展的思路和方向,合理配置公共、市场和家庭的托育服务资源,为全面推动3岁前婴幼儿托育服务体系的建构与协调和可持续发展提供顶层引领。

   [关键词]托育服务;政府责任;职能定位;供给侧改革;幼有所育

   [基金项目]国家社科基金重大课题“全面二孩政策下城市地区0~3岁婴幼儿托育服务体系研究”(17ZDA122);国家自科基金“‘普二新政’下家庭友好政策与女性家庭-工作平衡关系研究”(71673287)

   [作者简介]杨菊华,中国人民大学老年研究所教授,国家发展与战略研究院研究员,博士研究生导师。

   随着全面两孩政策的落地,城市家庭的子女数量必将增加,对社会化托育服务(即针对3岁前婴幼儿提供的照料和教育服务)的需求无疑也将随之增长。而实际情况是,我国目前3岁前婴幼儿托育服务及体系建设几近空白。在市场体制改革过程中,计划经济时期以单位制为基础的托育或保育服务及服务体系随单位制的解体和市场经济体制改革的深入推进而全面萎缩甚至彻底崩溃。[1]3岁前婴幼儿的照料完全由家庭,且主要由女性承担,但与此同时,女性也是我国人力资源的重要成分。这种家庭-工作“双肩挑”“两班倒”的格局使得子女养育与职场发展形成竞争,女性面临严峻的家庭-工作平衡困境,或不得不延长产假,中断职业生涯,增加生育的机会成本;或不得不放弃生育,造成“鱼与熊掌”二取其一的“双失”局面,即国家失去优质的劳动力资源、个体失去更好的发展机会。换言之,托育服务供给不足成为当下许多家庭,尤其是女性面临的主要矛盾。

   发达国家的经验表明,将婴幼儿照料纳入基本公共服务体系中,提供多元化的托育服务,可有效缓解家庭的后顾之忧、明显推升生育水平,[2-4]带来个体和家庭双赢局面。于是,建构托育服务体系、形成有效的服务供给,成为目前重大且刚性的民生需求,有助于人们二孩生育意愿的实现,推动全面两孩政策目标的落地。为此,十九大和中央经济工作会议对婴幼儿的养育问题提出了明确指示,要求加快补齐民生短板,“解决好婴幼儿照护和儿童早期教育服务问题”,在“幼有所育”方面不断取得新进展。

   3岁前婴幼儿托育服务体系的建设涉及众多利益相关主体,特别是离不开政府的引领与支持,故明确政府的角色定位具有基础性和前置性意义。但是,在托育服务体系重建过程中,政府究竟应该扮演怎样的角色?是大包大揽还是发挥有限作用?本文从问题视角出发,以托育服务领域供给侧改革为背景,试图厘定在体系设计前、建构中、运营后政府的职责。一是在理念层面树立目标,在设计托育服务体系前,分析服务体系顶层设计的前置条件,以使体系设计时有据可依、运行之后切实有效。二是在制度层面建立规管,制定相应的法律法规,改善托育服务质量,保证服务提供者和受益人的共同利益。三是在实操层面保障资源,确保服务体系的资源供给和良性运营;四是在舆论层面构建信任,营造有利于托育服务体系发展的社会氛围。本文的一孔之见,希望能对后续相关研究有所启示,为政府提前做好预案提供参考,对推动托育服务体系的顺利建构和“幼有所育”事业有所裨益。

  

   一、总体规划与供求把握

  

   托育服务体系建设是一项系统复杂的工程,必须注意避免其他一些公共服务体系的教训(即事前缺乏良好的顶层设计及必要的学理支撑)。目前,一些民办机构托育服务问题频出,虐童事件时有发生,无不透视出顶层设计的缺位。一个可持续和真正有效的服务体系的建构,需做好前期准备,以理论研究为起点,精准把握需求侧与供给侧的匹配状况,明确服务体系的发展目标。政府当好“知情者”与“把舵人”的角色,引领相关研究,明晰服务现状,并依据理论和经验研究结论做出研判决策,掌握好拟建服务体系的发展方向。

   (一)做好知情者:把握供需状况,为体系设计提供基础数据支撑

   建构什么样的托育服务体系,取决于群众真实的需求和社会有效的供给。2017年国务院妇儿工委和中国人民大学联合在全国四省市(N=4700人)和2016年国家卫生计生委十城市(N=10004人)有关托育服务的问卷调查结果显示,分别有48%和33%的受访者有托育服务需求,但仅有约4%的孩子在接受社会托育服务,表明家庭有需求,但社会缺供给。那么,未来家庭对社会托育服务有多大和怎样的需求?应基于怎样的需求规模和结构,提前做好资源预案,以更好地实现供需匹配?推动供给侧改革的一个关键点是,让公共服务契合群众需求、实现效益最大化。尽管了解供需情况无须政府亲自来做,但需政府引领和投入,研究结果也可直接用于决策研判。

   摸清需求,为服务体系建构提供依据。一是摸底需求规模:预测未来5年、10年甚至更长时间3岁前婴幼儿总量,跟踪其需求状况,掌握入托的年龄意愿等必要信息。二是了解需求结构:掌握群众究竟需要什么样的社会托育服务,需要谁提供的服务等,为服务体系内部的布局提供依据。三是把握从业人员的需求规模:基于上述两点,掌握当下和未来所需的服务人员总量及其结构。在OECD国家,正规照料机构的平均幼保比是6∶1,平均每个托育机构有3名管理和服务人员。[5]我国也需为人才规模和人才标准做好预案。四是设计好相应的经费配置方案:考虑不同年龄的孩子托育服务需求之别和不同的服务模式构成(如:30%或50%的孩子进机构)等,预测当前和未来托育服务所需经费投入,包括对公立机构的各项投入,对私营机构及家庭照料提供的补贴或购买服务等。

   了解供给,把握托育服务供给情况及其主要问题。目前,我国托育服务供给有如下特点:一是大城市的早教机构多只提供智力开发等美术、音乐方面的课程和为促进身体发育而提供的肢体活动课程等,很少提供照护服务。因开班时间多是休息日或节假日,且收费昂贵(一般50~70课时的收费高达万元),既不能解家庭对照料需求的燃眉之急、减轻双职工家庭-工作的冲突,也无法缓解普通家庭的经济负担和照料压力。二是当前幼儿园、单位托育室和早教机构承担了部分2~3岁婴幼儿的托育服务,但各自的规模、服务内容和模式、在市场中的布局等都“底数不清、现状不明”。三是服务人员极为短缺,服务队伍很不稳定,专科学校培养的学生大多因找不到对口工作而转行,而民营机构又因招不到合适的人才而苦恼。为此,政府应借助各类统计数据、委托课题、招标课题等形式,摸清现状和特点。借鉴国际标准,结合国情,从服务人员、服务内容、服务模式、服务设施、服务场所、服务时间等软硬件出发,对托育服务供给水平和质量进行综合评估。

   匹配供需,摸清供需的现状与未来发展态势。进行供求关系的对应分析,了解二者之间在总量、结构和质量方面的差距,找到它们之间的平衡与失衡点,推动供需双方的衔接,实现有效供给,满足真实需求。供需数量差距决定未来托育服务体系建构的资金和人才投入,通过计算当前托位供需的数量差距,预测未来婴幼儿增量与托位供给发展状况的差距,进行总量的差距评估,确定服务体系规模。供需结构矛盾影响服务体系的方向、服务主体的角色定位及托育服务类型的具体分布。基于不同类型托育服务供给与不同类型家庭需求的平衡或矛盾状况,进行服务结构的差距评估(资源是否充足、结构是否合理、质量是否达标等),为为谁服务、谁来服务、服务什么、怎么服务提供决策依据。

   (二)做好把舵人:制定总体规划,明确发展方向

   托育服务体系包括政府和社会提供的正式照料和家庭成员提供的非正式照料,涉及政府、市场、社会、家庭等多主体;[6]服务主体(谁来服务)、服务对象(为谁服务)、服务内容(服务什么)、服务模式(怎样服务)是服务体系的基本内核;[7]相关的法律法规、配套政策、监管机制、资源配置等宏观架构是服务体系正常运作的基本保障。目前,中国托育服务总量极其不足、结构严重失衡,服务体系彻底坍塌。在新的生育政策环境下,无论是从国家人口发展战略的高度出发,还是从家庭长期发展能力建设出发,都须以“人”为中心,既注重对现有人力资源的开发(释放女性),也关注婴幼儿的培养(增加新人)。

   提高认识,将托育服务事业纳入国民经济社会发展的总体规划。一是从理念上高度重视3岁前婴幼儿托育服务,将之提升到关乎家庭发展能力建设、系乎经济社会可持续发展的战略高度,将托育服务纳入公共服务体系中,形成托育服务业和服务体系发展的总体纲要。二是明确发展思路和发展目标,综合考虑政策保障、资金投入、人才培育、空间布局、土地供应、设施建设等基本元素。三是在体系发展的不同阶段,采取有差异的发展策略:在起步阶段,制定实施托育服务发展的专项规划,将它作为社会服务业和公共服务业的重点和优先发展领域;在体系基本稳定后,将该服务业纳入常规化的领域,逐步完善和发展。

   地方政府应基于出生人口、经济发展和托育需求等情况,将托育服务体系发展纳入辖区的国民经济社会发展规划,在“十三五”和“十四五”期间作为重点发展服务项目。由政府牵头,由专人负责,直接受主管区长或市长的领导,形成有效的领导体系、组织构架;出台发展托幼机构的综合性政策,明确各部门职责和分工,敦促部门各司其职;建立常态化的统筹协调机制,由相关部门领导人组成联席会议小组进行沟通协作,必要时由主管领导出面,以保证平级单位之间的有效合作和资源整合。

   确定方向,推动托育服务业和服务产业协同发展。在市场化程度已然很高的今天,计划经济时期完全由单位或政府提供服务的时代一去不复返。在新的历史时代,托育服务业的发展必然是以市场为主体,而非政府大包大揽。政府的主要责任是,既为“服务者”,发挥引领和示范作用,亦为“组织者”,支持、鼓励、扶持托育服务业和服务机构的建立和发展。作为“服务者”,政府主要起引导和示范作用;作为“组织者”,政府应大力倡导并积极鼓励社会资本进入托育服务业,统筹多元服务主体的协同发展,形成多层次和多主体互补的体系格局。同时,明确政府、市场、社会和家庭在服务发展和多元一体托育服务体系中的职责定位和分担模式;掌握各服务提供主体在组织、设施、资金、人才、技术等方面的需求和规律;健全政策措施、标准体系和规章制度,在尊重市场规律的前提下,起到“把舵”的作用。

   以市场为主体的托育服务体系,必须坚持托育服务业和托育产业协同发展,“两手抓,两手都要硬”。前者是由政府主导和推动的公益事业,故应明确托育服务的民生定位,强化政府的托底保障职责,发挥公办托育机构的引领示范效用;后者是以民营资本为依托的市场化运作服务,但也需要政府的扶持、规范、激励与引导。

   明确主管,统筹协调相关部门责任。早在2002年,时任国务院副总理的李岚清就提出,0~3岁婴幼儿教育交由教育部门主管,但时至今日,相关部门抱着多一事不如少一事的想法,不愿承接这一事务,使得托育服务至今依然无主管部门,带来保育照料服务完全缺乏、幼教服务若出现问题部门之间相互推诿的尴尬现象。为此,必须设立专司3岁前婴幼儿托育服务的常态统筹机构,作为托育服务体系建设不可或缺的一部分,协调相关政策和管理事宜。

在国家层面,设置统摄机构(如:全国托育服务工作办公室),协调部门关系和分工合作,统领服务标准的建立、服务质量的保障和提升、社会资源的有效调配和人才培养。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《国家行政学院学报》2018年第3期

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