黄先雄:我国行政诉讼中必要参加诉讼第三人制度之构建

选择字号:   本文共阅读 166 次 更新时间:2018-07-20 00:51:46

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黄先雄  
“行政诉讼法第二十九条规定的第三人,因不能归责于本人的事由未参加诉讼,但有证据证明发生法律效力的判决、裁定、调解书损害其合法权益的,可以依照行政诉讼法第九十条的规定,自知道或者应当知道其合法权益受到损害之日起六个月内,向上一级人民法院申请再审。”今后,可以结合实践中适用该条司法解释规定的情况,适时在《行政诉讼法》中将第三人申请再审的权利进一步法定化。此外,还须明确该条中的“第三人”是否仅限于必要参加诉讼第三人。对此,笔者认为,原则上,只有发生法律效力的判决、裁定或调解书直接损害其合法权益或曰法律上利益的第三人,即必要参加诉讼第三人,才有必要被赋予申请再审的权利。

  

五、结语


   迄今为止,我国行政诉讼中第三人的类型化问题,无论学界还是实务界都尚未达成共识。在新《行政诉讼法》实施以前,能否就这一问题达成共识,对司法实践的影响并不大。但今后,由于新《行政诉讼法》明确将“遗漏当事人”列为严重违反法定程序而应当发回重审的情形,如果我们不能对宽泛的第三人进行类型化,区分出必要参加和普通参加,法官们将可能无所适从,或者会使宽泛地追加第三人成为他们普遍的选择。理论研究应当及时回应实践需要!根据《适用解释》第109条第3款关于“遗漏了必须参加诉讼的当事人”的规定,借鉴域外成熟经验,我们可以将行政诉讼中的第三人明确区分为必要参加诉讼第三人和普通参加诉讼第三人,并将前者界定为“同案件处理结果有直接利害关系,其法律上利益将被法院裁判一并确定者”。进而明确:只有遗漏必要参加诉讼第三人的,二审法院才能将案件发回重审;而在保障该类第三人陈述与申辩权利、且愿意与其他当事人达成妥协的情形下,二审法院也可以不将案件发回重审;另外,只有必要参加诉讼第三人因不能归责于本人的事由未参加诉讼的,才有提起再审之诉的权利。

   注释:

   [1] 参见田平安:《浅议民诉中第三人的诉讼地位》,《现代法学》1983年第3期。

   [2] 《执行解释》第71条第1款规定,“原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的,第二审人民法院应当裁定撤销原审判决,发回重审。”

   [3] 立法过程中,有人建议对“利害关系”进行明确,但未被采纳。参见江必新、邵长茂:《新行政诉讼法修改条文理解与适用》,中国法制出版社2015年版,第105页。

   [4] 2017年12月24日,笔者在“中国裁判文书网”以“案件类型:行政案件+案由:行政案由+文书类型:裁定书+全文检索:遗漏当事人+法条:《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条+裁判日期:2015-05-01 TO 2017-12-24”检索相关裁定书,总共检索到3620份裁定书。笔者随机下载其中的260份裁定书,剔除无关或重复的55份,剩下与本文主题相关的有205份裁定书。

   [5] 如在陕西省西安铁路运输中级法院(2017)陕71行终478号裁定书中,法院指出:“而能否作为第三人参加行政诉讼,是以公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有无利害关系,或者同案件处理结果有无利害关系为判断标准,而不是以原告在行政起诉书中列为第三人,法院就应当通知其作为第三人参加诉讼……”

   [6] 如在广西壮族自治区高级人民法院(2016)桂行申136号裁定书中,法院否决原告提出的一审法院遗漏当事人主张时的理由:“下圩、坤达两个村民小组不是兰政决字(2012)10号《关于江塘地土地权属争议问题的处理决定》的当事人,在本案审理过程中,并无其他案外人对涉案争议地提出过权属主张,故不存在遗漏当事人。”其并没有从利害关系这一角度去阐述。

   [7] 如在黑龙江省绥化市中级人民法院(2016)黑12行终16号裁定书中,法院在认定原告起诉符合立案条件,责令原审法院受理本案之后,突兀地指出:“本院认为,原裁定遗漏当事人,属程序违法。”

   [8] 在该案中,再审申请人(原审被告)主张:本案具体实施征地工作的单位及部门分别是百色市右江区国土资源局、右江区城区征地拆迁工作指挥部,《征收集体土地补偿协议书》、《地上附着物补偿协议》由右江区国土局与被征收的村小组签订,《地上青苗补助协议书》由右江区征地指挥部与被征收的村小组签订。因此,上述两个单位也是本案的当事人。右江区政府申请追加该两个当事人,原审未追加即作出判决,程序违法。但是,再审法院认为:征收土地系县级以上地方人民政府的职权,右江区政府将具体的征地工作交由右江区国土局及右江区征地指挥部实施,相应法律结果仍应由右江区政府对外承担,故原判决并未遗漏当事人。

   [9] 在该案中,参见甘肃省高级人民法院(2016)甘行赔终8号裁定书,法院指出:上诉人魏荣邦诉状中列县住建局、县教育局为第三人,在一审裁定查明由被上诉人县政府委托县住建局、县教育局共同实施拆除事宜的情形下,且被上诉人县政府在一审庭审中提出为了查明案件事实,被委托机关应当参加庭审,故一审裁定遗漏第三人,违反法定程序。类似的裁定书还有湖北省高级人民法院(2016)鄂行终201号裁定书,法院将受委托者武汉市武昌家园拆迁安置事务所也认定为被遗漏的当事人。

   [10] 王伏刚:《行政诉讼第三人参加诉讼应在审理程序中审查决定》,《人民法院报》2015年12月9日。

   [11] 参见黄启辉:《行政诉讼一审审判状况研究——基于对40家法院2767份裁判文书的统计分析》,《清华法学》2013年第4期。

   [12] 本案二审法院认为:“结合本案,上诉人锦满堂公司所诉的行政行为之一(原行政行为)是被上诉人市消防支队作出的甬公消验字[2016]第0118号消防验收意见,该消防验收意见系针对新江厦(鄞州)商城内部装修工程而作出的行政行为。宁波新江厦投资有限公司作为新江厦(鄞州)商城的房屋所有权人,与被诉消防验收意见之间存在利害关系,属于必须参加诉讼的当事人。在宁波新江厦投资有限公司和上诉人锦满堂公司均未提出申请的情况下,法院应当依职权追加宁波新江厦投资有限公司作为第三人参加诉讼。而一审法院未将宁波新江厦投资有限公司追加为第三人参加本案诉讼,属遗漏当事人、严重违反法定程序,依法应当发回重审。” 浙江省宁波市中级人民法院(2017)浙02行终292号裁定书。笔者认为,在本案中,承租人与再转承租人对其自身进行的商场装修被消防部门验收不合格后诉请撤销这一验收不合格决定书,裁判结果与商厦所有权人几乎没有任何直接或间接的利害关系,无论法院怎样判决都不会影响其租金的取得,只是如果原告胜诉,今后可能因不合格的装修引发火灾致损而担责,但这种可能性很不确定,完全没有必要将其列为第三人。

   [13] 本案二审法院认为:“《社会救助暂行办法》第十三条第三款规定:‘最低生活保障家庭的人口状况、收入状况、财产状况发生变化的,县级人民政府民政部门应当及时决定增发、减发或者停发最低生活保障金;决定停发最低生活保障金的,应当书面说明理由。’依照上述法规规定,决定停发最低生活保障金的行政主体应为县级人民政府民政部门。因此,本案应追加襄城县民政局作为本案当事人,查明襄城县民政局与襄城县城关镇人民政府在停发上诉人庞长江、王秀英最低生活保障金的行政行为中所担负的职责,以便进一步查清案件相关事实。综上,一审法院遗漏当事人,违反法定程序,应依法发回重审。” 河南省许昌市中级人民法院(2017)豫10行终1号裁定书。笔者认为,本案中镇政府超越职权作出《城镇低保注销告知书》,法院可以直接予以撤销,然后要求镇政府上报至县民政局重新作出相关决定即可,但法院以一审法院遗漏当事人即县民政局为由发回重审,比较牵强。

   [14] 参见甘肃省高级人民法院(2017)甘行终67号裁定书。

   [15] 参见北京市第一中级人民法院(2015)一中行终字第1707号裁定书。笔者认为,征地补偿款发放信息依法属于行政机关应当依职权主动公开的信息,一般无须征求补偿款接受人的意见,因而也没有必要将其列为诉讼第三人。

   [16] 该裁定书涉及的案件是武汉飘飘食品集团有限公司不服工商行政处罚案,二审法院认为:“2012年11月9日,飘飘公司与案外人加增公司签订委托加工合同,委托加增公司生产包括飘飘牌黄豆焖肉在内的37种肉制产品。…本案中,根据被诉处罚决定认定的事实,加增公司与被诉处罚决定存在利害关系,原审法院未通知其参加诉讼属于遗漏当事人,本院依法应予发回原审法院重新审理。” 北京市第一中级人民法院(2015)一中行终字第1679号裁定书。笔者认为,工商行政机关处罚销售不合格食品的超市,涉案食品的超市供货商即行政行为的间接受影响者不服而起诉,二审法院将间接受影响者的委托生产合同的另一方当事人认定为诉讼当事人,明显不合理。

   [17] 该裁定书涉及的案件是许某认为其母亲肖某接受手术时医院使用的技术和材料有问题而以自己名义投诉,后不服中山市食品药品监督管理局的回复而引发的诉讼,二审法院认为:“本案中,被投诉的人工髋关节的实际使用者为肖某,市食药监局对许某投诉所涉产品的调查与答复行为、省食药监局的复议行为与肖某之间存在利害关系。因此,原审法院应通知肖某作为第三人参加诉讼,原审法院未通知其参与诉讼属于程序违法。” 广东省中山市中级人民法院(2016)粤20行终400号裁定书。

   [18] 该案二审法院认为:“涉案房屋所有权证颁发时施行的法律为《城市房屋权属登记管理办法》,该办法第三十四条规定:‘《房屋所有权证》《房屋共有权证》《房屋他项权证》的式样由国务院建设行政主管部门统一制定。证书由国务院建设行政主管部门统一监制,市、县房地产行政主管部门颁发’,本案中,虽然发证机关标注为宁城县人民政府,但房管部门是实际的发证主体……原审法院在审理时,未将宁城县住房和城乡建设局列为当事人,属于遗漏当事人。” 内蒙古自治区赤峰市中级人民法院(2017)内04行终9号裁定书。

   [19] 该裁定书涉及的是“陈述平诉湖南省国土资源厅、张家界市国土资源局、慈利县国土资源局退付采矿权价款案”,二审法院认为:“经审理查明,缴纳采矿权价款的缴纳凭证上缴款人均为慈利县麦湾煤矿二工区,而陈述平是慈利县麦湾煤矿的负责人和承租人。现慈利县麦湾煤矿工商登记状态为吊销。本院认为,慈利县麦湾煤矿和本案有利害关系,且其法人资格并未终止,原审法院应依职权通知其参加诉讼,而原审法院在审理时遗漏当事人,严重违反法定程序。”湖南省长沙市中级人民法院(2016)湘01行终66号裁定书。

   [20] 该裁定书涉及的是上诉人邓国军不服新田县公路局道路行政强制及行政赔偿案,该案中上诉人主张:湘M01626货车虽然是挂靠衡阳华运运输服务公司零陵分公司,但依据上诉人与该公司签订的挂靠经营合同第4条的约定,在合同签订交纳第一期款后,车辆属上诉人所有。同时,被上诉人也承认湘M01626货车的实际所有人就是上诉人。但二审法院认为:“湘M0l626货车行驶证上登记的所有权人为衡阳华运运输服务有限公司零陵分公司,该公司与本案有利害关系,应追加为本案的共同原告,原判决遗漏当事人,程序违法。” 参见湖南省永州市中级人民法院(2015)永中法行终字第81号裁定书。

[21] 江必新主编:《中华人民共和国行政诉讼法理解适用与实务指南》,中国法制出版社2015年版,第143页。(此为最高人民法院第五巡回法庭杨科雄法官的观点) (点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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