黄先雄:我国行政诉讼中必要参加诉讼第三人制度之构建

选择字号:   本文共阅读 166 次 更新时间:2018-07-20 00:51:46

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黄先雄  
[20]等等。 这些被认定为应当参加诉讼的第三人中,有的与案件裁判结果并无实质性的利害关系,如前述例1中的经营性房屋的所有权人、例5中的受民事委托生产食品的公司、例4中的获得征地补偿款的公司、例6中的患者;有的参加诉讼只是为了查明案情或厘清行政机关之间的权限,如例2中的县民政局、例3中的镇政府、例7中的县住建局;有的只是名义上的关联,如例9中的挂靠公司;有的参加诉讼已经没有实际意义,如例8中被吊销营业执照的原企业。另外,对于法院宽泛追加第三人所造成的不良后果,有最高人民法院法官曾指出:“有些案件中第三人多为外地务工人员,在当地居无定所,不考虑是否必要而一概通知其参加诉讼大大增加了法院司法资源的消耗;而且由于很多当事人返回家乡,通知其参加诉讼往往使案件搁浅,从而导致案件久拖不决。有些案件中第三人往往是在被诉行政行为中获益的一方,其通常是全盘支持行政机关的意见,并无独立的诉讼请求,通知他们参加诉讼徒增他们的讼累,他们也多怨声载道。”[21]

   上述宽泛认定被遗漏当事人的情形在法院相关裁定书中,占比虽然不高,但在当下案件被发回重审将对承办法官年终绩效考核等产生负面影响的司法背景下,此类裁定书的影响不可小觑。为避免所审案件因“遗漏当事人”被发回重审,宽泛地追加第三人参与诉讼可能会成为一审法院法官的普遍选择。《行政诉讼法》第89条关于“遗漏当事人”的规定实施才3年,问题就已经开始出现,如果不尽快对确定第三人的“利害关系”标准进行细化和分类,并调整相应制度,今后这方面的司法乱象可能会更加严重。

   行政诉讼中的第三人应该如何分类,我国行政诉讼法学界目前尚未达成共识,主要观点有:直接利害关系第三人和间接利害关系第三人;[22]权力关系第三人、义务关系第三人和事实关系第三人;[23]类似原告地位的第三人和类似被告地位的第三人;[24]必然性利害关系第三人、或然性利害关系第三人和预决性利害关系第三人。[25]这些分类都无助于前述实践问题的实质性化解,只有按照某种标准区分出必要参加诉讼第三人和普通参加诉讼第三人,[26]并相应修改现行立法中关于遗漏当事人的条款,才有可能制约二审或再审法院法官认定被遗漏当事人时的任性,消除一审法院法官对发回重审条款的过度担忧,进而改变他们宽泛认定第三人的状况,减少司法资源和涉诉人员诉讼成本的消耗,避免程序空转。

  

三、必要参加诉讼第三人的认定标准

  

   (一)必要参加诉讼第三人认定标准的理论构建

   从比较法上看,明确提出必要参加诉讼第三人概念的立法例主要有德国《行政法院法》和我国台湾地区“行政诉讼法”,后者基本遵循了前者的立法经验,只是条文表述上略有差异。我们可以在借鉴比较法经验的基础上,厘清必要参加诉讼第三人的法理,进而构建我国行政诉讼必要参加诉讼第三人的认定标准。

   1.比较法经验

   必要参加诉讼第三人通常是相对于普通参加诉讼第三人而言的。对这两种第三人的认定标准,德国《行政法院法》有比较明确的规定。

   德国《行政法院法》第65条规定,“(1)诉讼程序尚未确定终结前,或尚在上级审系属中,法院得依职权或依申请,命法律上利益将受裁判影响之第三人参加诉讼。(2)第三人就系争法律关系之利害,裁判必须对其合一确定时,法院应命第三人参加诉讼。”[27]此处“裁判必须对其合一确定”是指,“只有通过判决同时直接或强制性地形成、认许、确认或变更第三人的权利,法院才有可能有效地作出判决”。[28]由此可知,在德国法上,普通参加诉讼第三人只要求其“法律上利益将受裁判影响”即可,这一“受裁判影响”标准相对比较宽松;必要参加诉讼第三人则在普通参加诉讼第三人的基础上,进一步要求其法律上利益须受到“裁判的合一确定”。换言之,作为必要参加诉讼第三人,不仅要求其法律上利益受到法院裁判的影响,还要求其权利直接被裁判所决定或其法律地位直接受到侵害。这里“直接被裁判所决定”或“直接受到侵害”具体是指,“因确定判决之内容,而非仅是在判决理由中有关问题的说明而受到损害”。[29]相对于普通参加诉讼第三人,必要参加诉讼第三人的法律上利益本身就是法院裁判的对象。[30]例如,原告诉请撤销建筑许可或者污染物排放许可等复效行政行为的诉讼中,被许可者是必要参加诉讼第三人;原告诉请行政机关依职权履行查处违法建筑的诉讼中,违法建筑的所有权人是必要参加诉讼第三人;竞争投标者诉请行政机关确认其中标资格或撤销他人中标资格的诉讼中,其他竞争投标者或中标者是必要参加诉讼第三人;原告诉请法院撤销被选举人资格的诉讼中,该被选举人是必要参加诉讼第三人;原告诉请撤销行政机关作出的公路建设项目审批行为的诉讼中,公路建设项目的负担者是必要参加诉讼第三人,等等。[31]总之,德国法上的必要参加诉讼第三人必须同时具备两个要件:一是存在有关其权利或法律地位的法律上利益,二是该法律上利益直接受到裁判的确定或侵害。另外,在撤销诉讼实践中,德国法院还强调诉讼结果直接对第三人产生负面影响时,该第三人才是必要参加诉讼第三人;反之,如果原告胜诉而对第三人有利时,该第三人只是普通参加诉讼第三人。[32]这是因为,在此类案件中即便原告败诉,该第三人仍然处于其参加诉讼前的利益状态,是否参加诉讼都不会对其产生更不利影响。综上可见,德国法上必要参加诉讼第三人的范围是受到严格限定的。

   我国台湾地区将行政诉讼第三人分成四类:必要参加、独立参加、辅助参加和告知参加。[33]其中“必要参加”诉讼第三人又称为“必要共同诉讼之独立参加”第三人,确立标准是“诉讼标的对于第三人及当事人一造必须合一确定者”,这一标准显然借鉴了德国立法,其范围应与德国法上的必要参加诉讼第三人无异。同时,与前述德国撤销诉讼一样,在台湾地区的撤销诉讼中,若原告胜诉而对第三人有利时,该第三人也只是普通参加诉讼第三人,如共有土地被征收,一共有人不服该征收行为提起诉讼的情形下,其他共有人没有起诉而仅作为第三人参加诉讼的,属于普通参加诉讼第三人;在共同继承的遗产被征收遗产税中,部分继承人不服提起诉讼,其他没有起诉的共同继承人也属于普通参加诉讼第三人。[34]

   值得注意的是,德国和我国台湾地区都是从第三人与法院裁判结果的利害关系上来界定必要参加诉讼第三人的。其他一些国家如日本和韩国,它们行政诉讼法上虽然没有“必要参加诉讼第三人”的概念,但对一般意义上的诉讼第三人也是从其与裁判结果的关联上界定的。《日本行政事件诉讼法》第22条第1款规定,“法院在存在由于诉讼结果权利可能受到侵害的第三人时,可以根据当事人或第三人的请求或者依职权,以决定形式使该第三人参加诉讼。”[35]《韩国行政诉讼法》第16条第1款规定,“根据诉讼结果,有权益受到侵害的第三人时,法院根据当事人或第三人的申请或依职权,可以决定允许该第三人参加诉讼。”[36]由于他们对第三人没有区分必要参加和普通参加,所以只规定“受到侵害”,没有强调“受到直接侵害”,但这种从“诉讼结果”(即裁判结果)的角度来界定第三人的思路是共通的,值得借鉴。

   2.比较法经验的中国式转换

   如何构建我国行政诉讼中必要参加诉讼第三人的认定标准?我们可以在借鉴比较法经验的基础上,厘清必要参加诉讼第三人的法理,然后结合现行相关法律条文进行界定。为此,我们首先需要明确的一个问题是,必要参加诉讼第三人制度的核心价值是什么?

   一般而言,第三人参加诉讼制度的价值“主要是一方面在维护参加人之利益,盖参加人经由参加诉讼得以影响诉讼程序之进行并藉此来阻止裁判对其法律地位产生不利的影响。另一方面主要当事人,尤其是原告有效的权利保护亦要求第三人参与诉讼程序……最后诉讼参加亦有助于诉讼经济及特别是法安定性,盖其能有助于阻止就相同标的产生相互矛盾的判决。”[37]具体而言,一是正当程序原则的要求,即确保第三人在受到法院裁判不利影响之前享有陈述和申辩的权利;二是避免不同法院作出彼此矛盾的判决,维护法律和法院的权威性;三是有利于查清事实,确保原被告得到公正裁判;四是节约司法资源和当事人的诉讼成本。相对于普通参加诉讼第三人,必要参加诉讼第三人制度的价值主要在第一点,即在法院对其作出不利裁判之前给予其陈述和申辩的机会。其他诸如避免矛盾判决、有利于查明案情、节约诉讼资源和诉讼成本等可以作为设计普通参加诉讼第三人制度的考虑因素,但不是必要参加诉讼第三人制度应当考量的因素。其实,许多情形下,可以通过庭外调查与取证从第三人处获得证据;明确判决的既判力范围可以避免矛盾判决;至于节约司法资源和诉讼成本,如果仅因遗漏第三人就将案件发回重审而导致程序空转,本身就是一种不经济的诉讼行为。

   综上所述,基于正当程序原则,只有那些可能受到法院裁判直接不利影响的第三人才有必要被确定为必要参加诉讼第三人。这些人没有被通知参加诉讼,将构成“严重违反法定程序”,成为当事人提起上诉、申请再审或法院发回重审的理由;其他仅受裁判影响的第三人没有被通知参加诉讼则不然。德国立法应该就是按照这一思路来设计的。我国司法实践中,也有法官遵循了这一思路。[38]至于同被诉行政行为是否有利害关系或直接利害关系,并不是判断必要参加诉讼第三人的关键。不过,一般而言,同被诉行政行为有直接利害关系,也意味着与案件裁判结果有直接利害关系。因此,可以考虑在现行《行政诉讼法》第29条第1款后增加一款,表述为:“公民、法人或者其他组织同案件处理结果有直接利害关系,其法律上利益将被法院裁判一并确定的,人民法院应当依职权通知其参加诉讼。”同时,将原第1款修改为:“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼,或者同案件处理结果有利害关系的,可以作为第三人申请参加诉讼,人民法院也可以依职权通知其参加诉讼。”前款关于必要参加诉讼第三人的规定与德国《行政法院法》第65条的内容有所不同,意在兼顾我国《行政诉讼法》第29条的规定,且表意更加明确。同时,根据正当程序原则重在保护相对人免受不利影响的意旨,对此款中的“直接利害关系”,可以借鉴前述德国撤销诉讼实务中的做法,在相关司法解释中将其界定为“遭受法院裁判结果的直接不利影响”。如果法院的裁判结果不会给使第三人处于比参加诉讼之前更为不利的权益状态,则该第三人同案件处理结果没有直接利害关系,不属于必要参加诉讼第三人。

   (二)必要参加诉讼第三人认定标准的司法适用

   司法实践中,法官如何适用上述标准认定必要参加诉讼第三人?关键要看其法律上利益是否将被法院裁判一并确定,因而遭受直接不利影响。法官在作出裁判之前,可以从原告的诉求来推导可能的裁判结果。[39]如果原告的诉求除了涉及被诉行政行为的合法性之外还直接涉及第三人的法律上利益,意味着该第三人的法律上利益将可能被法院裁判一并确定,那么该第三人一般应当是必要参加诉讼第三人。下面根据行政诉讼中原告的诉求类型,以撤销之诉、履责之诉、确认之诉为例,分别探讨必要参加诉讼第三人认定标准的司法适用。

   1.撤销之诉中的必要参加诉讼第三人

   在撤销之诉中,可以区分两类情形适用必要参加诉讼第三人的认定标准。

(1)在要求撤销行政机关给予第三人的行政许可、行政给付等授益性行政行为的诉讼中,原告的诉求直接涉及第三人,法院在裁判文书中必然直接影响该第三人的法律上利益。德国法上原告诉请撤销建筑许可或者污染物排放许可等复效行政行为的诉讼中,被许可者之所以是必要参加诉讼第三人,是因为一旦法院支持原告诉请,就意味着法院会撤销行政机关作出的行政许可,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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