赵谦 何佳杰:体系化、公共性视域下公共文化服务立法的保障共治

选择字号:   本文共阅读 160 次 更新时间:2018-07-20 00:46:35

进入专题: 体系化   公共性   保障法  

赵谦   何佳杰  

   摘要:  相对完备的公共文化服务立法是构建公共文化服务有效保障机制的必要前提。可运用法释义学分析方法,从阐明相关立法现状、厘清所涉核心概念的角度来探究该类立法的规范内涵,进而于该视域下尝试界定其价值目标,以就其未来发展完善指明方向。一方面,伴随《中华人民共和国公共文化服务保障法》的颁布实施,我国公共文化服务立法已初步形成一类相对独立的体系化部门法;另一方面,公共文化及公共文化服务作为公共文化服务立法所涉的核心概念,皆强调政府主导作用下的公共性要义,以凸显非营利性、非排他性及基于服务对象的普遍性。基于这两方面所成就的体系化、公共性之规范视域,可将该类立法的载体目的定向为保障法,并将其作用对象目的确立为公共文化社会共治。

   关键词:  公共文化服务立法;体系化;公共性;保障法;公共文化社会共治

  

一、引言


   公共文化服务立法是指调整特定主体提供的文化设施、文化产品、文化活动等各类公共文化服务事项之规范性法律文件的总和。“加强社会主义文化建设,保障人民群众的文化权利,建立完备的公共文化体系,是时代发展的客观要求,也是全面实施党和国家发展战略的需要。”[1]基于此,2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第40条之“构建现代公共文化服务体系”规定从三个方面确立了我国欲构建之现代公共文化服务体系的基本要义。2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》则在“加强重点领域立法”中规定:“制定公共文化服务保障法,促进基本公共文化服务标准化、均等化”。皆在事实上就我国公共文化服务立法的基本价值取向与构建途径指明了具体方向。可靠的公共文化服务供给是实现公民文化基本权利的重要途径,唯有健全的相关立法方能为确立公共文化服务有效保障机制提供必要前提。

   然而,当前学界的相关研究多集中于“公共文化服务体系建设”[2]、“公共文化服务均等化”[3]、“公共文化服务供给”[4]、“公共文化服务绩效评估”[5]、“公共文化服务发展”[6]、“公共文化服务组织”[7]、“公共文化服务设施”[8]等方面,较少涉及公共文化服务立法领域。在有限的相关立法问题研究中,部分学者就公共文化服务的“立法体例”[9]、“供给模式”[10]、“立法模式”[11]和“立法进程”[12]等问题展开了相对宏观的理论探讨,也有部分学者就“广东省的全国第一部关于公共文化服务体系建设的综合性地方法规”[13]、“《江苏省公共文化服务促进条例》相关立法构建”[14]和“重庆市公共文化服务立法的认识、管理、投入、绩效、队伍”[15]等地方立法事项进行了相对微观的实证分析。总体而言,相关研究较为缺乏将之作为一类“相对独立的部门法体系或准部门法体系”[16]11的系统“规范分析”[17]。伴随2016年《中华人民共和国公共文化服务保障法》(以下简称《保障法》)的颁布实施,相对独立的公共文化服务部门法体系已基本确立。则有必要运用“法释义学”[18]分析方法对我国公共文化服务立法的“规范内涵”[19]展开“整全性”[20]诠释。阐明相关立法现状、厘清所涉核心概念即是一种“描述现行有效法律和研究相关概念体系”[19]的路径,进而于相应规范视域下围绕该类立法的价值目标“整理归纳出原理原则”[18],以就其未来“法律适用、法律续造,甚或法律改革”[18]过程中的发展完善指明方向。

  

二、公共文化服务立法的体系化现状


   相对完备的公共文化服务立法是构建公共文化服务有效保障机制的必要前提。公共文化服务保障包括“相关法律法规保障、公共财政制度保障和人才保障”[21],当前我国公共文化服务立法已初步形成一套以《保障法》为核心之相对独立的部门法体系[22],并在行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章中皆有专门规定。具体涉及公共文化服务体系的建设督查,创建公共文化服务示范区,公共文化设施的规划建设与运营管理,相关专项资金管理,农村及特殊社会群体公共文化服务管理等事项。

   (一)法律

   所涉法律仅1件,即《保障法》。其作为单行法律初步完成了该类立法在法律位阶的规范整合,并基本确立了公共文化服务立法的相对独立部门法地位,进而推动我国公共文化服务立法在“立法价值、立法体制和立法内容”[16]82-83上实现了从“碎片化”[23]向“系统化”[24]之转向。有助于促进我国现行宪法第22条第1款之“文化事业、文化活动”规定的深入实施,并回馈性地推动更广义范畴的以2011年《中华人民共和国非物质文化遗产法》、2003年《公共文化体育设施条例》、2008年《历史文化名城名镇名村保护条例》、2009年《文化产业振兴规划》、2015年《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》为基本架构之我国文化领域部门法体系趋于完善。该法共6章65条,就公共文化设施的建设管理、公共文化服务供给事项、公共文化服务保障措施与责任、公共文化服务内涵及原则、公共文化管理协调机制等方面予以了系统、全面的规定。

   (二)行政法规

   所涉行政法规有4件,具体涉及相关设施建设、相关社会参与、相关服务体系建设等方面。例如2003年《公共文化体育设施条例》,该条例共6章,其中第2章至第5章主要就公共文化体育设施的规划和建设、使用和服务、管理和保护进行了具体规定;又如2015年《国务院办公厅转发文化部等部门关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知》,该通知的第2项规定要积极有序推进政府向社会力量购买公共文化服务工作,并就购买主体、承接主体、购买内容、指导性目录、资金保障、监管机制和绩效评价等事项予以了原则性规定;再如2015年《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》,该意见的第7项规定要加大公共文化服务保障力度,并就组织领导、财税支持、基层文化队伍建设和公共文化服务法律体系等事项予以了原则性规定。上述规范性法律文件中的财税支持、资金保障和监管机制相关规定堪称构建公共文化服务体系的基本保障。

   (三)部门规章

   所涉部门规章有11件,具体涉及相关经营场所安全、基层相关设施规划建设、相关设施面向特殊社会群体的服务、相关服务示范区创建、相关服务体系督查及专项建设资金管理等方面。例如2000年《关于加强公共文化单位和文化经营场所安全工作的紧急通知》,该通知的第2项至第5项就各级提供公共文化服务之单位、经营场所的公安消防事项予以了具体规定;又如2002年《关于进一步做好基层公共文化设施规划和建设工作的通知》,该通知的第2项至第7项就规划设计基层设施、配套住宅区设施建设、设施用地管理、设施布局及设施建设质量予以了详细规定;又如2004年《关于公共文化设施向未成年人等社会群体免费开放的通知》,该通知的5项规定明确了特殊社会群体(未成年人、现役军人、老年人和残疾人)参观公共文化设施应享有的优惠,并落实了相应的经费保障渠道;又如2010年《关于开展国家公共文化服务体系示范区(项目)创建工作的通知》,该通知的“附件1:国家公共文化服务体系示范区(项目)创建工作方案”、“附件2:国家公共文化服务体系示范区(项目)创建标准”明确了创建示范区的基本做法、创建原则、创建类型和申报基本条件、工作机制以及不同地区在设施网络建设、服务供给、服务组织保障措施落实和服务评估等方面的具体标准。再如2011年《创建国家公共文化服务体系示范区(项目)过程管理几项规定》,该规定的第1项至第6项明确了示范区管理所涉领导机制、联络员制度、经费管理制度、督导检查制度、信息报送制度及信息宣传工作评分制度这6类事项;再如2015年《关于开展<关于加快构建现代公共文化服务体系的意见>2015年贯彻落实情况督查工作的通知》,该通知的第1至4项明确了相关督查工作的目的、重点、方式、人员组成和片区划分;再如2016年《中央补助地方公共文化服务体系建设专项资金管理暂行办法》,该办法第2章至第6章就相关专项资金的支出范围、分配办法、申报与审批、管理与使用、资金监管与绩效评价予以了明确规定。

   (四)地方性法规

   所涉地方性法规有3件,具体涉及相关服务的提供、保障及相应管理活动等方面。例如2016年《江苏省公共文化服务促进条例》,该条例界定了公共文化服务的定义并明确了相关基本原则,其中第5章专章规定了保障措施,第44条至第53条就保障标准、资金管理、审计监督、人才引进、考核及绩效评估予以了具体规定。

   (五)地方政府规章

   所涉地方政府规章有6件,具体涉及相关服务场所的消防规定、相关设施及服务管理等方面。例如1994年《云南省公共文化娱乐场所消防管理规定》,该规定明确了相关消防管理基本方针,其中第6条至第17条就娱乐场所设计、装修、火患监督等予以了明确规定;又如《黑龙江省公共文化设施管理规定》(2002年制定,2011年修改),该规定共26条,其中第10条和第12条分别从相关设施资金投入和相关设施管理、维护及保养这两个方面明确了所涉公共文化设施的保障机制;再如2012年《江苏省农村公共文化服务管理办法》,该办法明确了区域内农村相关服务及管理的定义与基本原则,其中第2章至第4章就服务机构、服务设施和服务规范予以了详细规定。

   综上所述,该公共文化服务部门法体系中存在较为详尽的公共文化服务保障部门职责权限相关规范设定,但有关公共文化服务相对人、公共文化服务供给相关社会组织权益、权利的规范设定则较为单薄。从而凸显了该类立法明晰之政府在公共文化服务共同治理过程中的主导作用,相对人及相关社会组织参与共治的辅助作用则有待进一步加强。此外,《保障法》虽完成了该类立法在法律位阶的规范整合,但相关行政法规至地方政府规章层面的系列配套实施性、执行性规范设定尚未完成,则该类部门法的体系化建构还需在后续“提出、适用、评价之立法价值关系主客体互动过程”[16]75中予以完善。

  

三、公共文化服务立法核心概念的公共性要义


   公共文化服务立法的规制调整对象即是公共文化服务,该类服务事项作为一种组合概念,以“公共文化”来完成对“服务”的名定,从而将相应服务内容限定于“公共文化”范围。则可从公共文化与公共文化服务这两个方面来厘清该类立法所涉核心概念。

   (一)公共文化

公共文化与公益性文化事业在基本内涵上大致趋同。公益性文化事业一般指由政府主导的,不以营利为目的,面向公众及社会提供公共文化服务的文化事业及其载体。公共文化则既包括“由国家或社会兴办的面向全体公民或社会某一部分人的非营利性的文化事业单位及其场所和所展开的各项活动”[25];也包括“由国家面向公众提供的非营利性公共文化产品和公共文化服务相关的领域”[26]。其往往区别于经营性文化产业,而更多地着眼于社会公共利益,强调“非竞争性、非排他性”[27]。则可将公共文化定义为:“旨在满足群众文化需求、保障相应文化权益,(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 体系化   公共性   保障法  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/111055.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2020 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统