余凌云:警察权划分对条块体制的影响

选择字号:   本文共阅读 338 次 更新时间:2018-07-15 09:11:25

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余凌云  

   当前, 条块体制运行中产生的问题, 从很大程度上看, 是源自警察权在中央与地方之间划分不清。我们迫切需要着手解决的问题, 就是在这种不断趋向集权的走向之中, 如何为地方治理留有足够的空间, 赋予法律上的解决能力, 能够积极调动和发挥地方积极性。

  

一、引言


   公安管理体制, 简称公安体制, 涉及公安机关机构设置、组织领导制度和工作运行机制、管理权限划分等内容, 1基本内涵是警察权“在公安组织之间的制度化配置而形成的稳定关系”, 包括公安机关上下级之间的“指挥隶属关系”, 以及公安机关之间因分工而形成的“协作配合关系”。2通常将这种关系高度浓缩地表述为“统一领导、分级管理、条块结合、以块为主”。

   但是, 在这个提纲挈领的表述中, “统一领导”“以块为主”都描述领导关系, 但彼此又有冲突。“分级管理”在阐述上多与“以块为主”趋同, 指领导归属, 对于公安机关, 同级“党委政府都有业务决策权、人事管理权和经费分配权”。3但是, 在笔者看来:第一, “分级管理”“条块结合、以块为主”暗含分工, 却没有说清楚中央与地方、上级与下级存在怎样的事权划分;第二, 公安管理体制把中央与地方“两个积极性”都包容进去了, 但却充满矛盾, 当“统一领导”与“以块为主”发生冲突时, 以谁优先, 并不清楚。

   从法律上看, 《人民警察法》 (2012年修正) 没有采用警察权概念, 对于学术上广泛使用的警察权, 是从公安机关职责和权限两个维度去解构的。其中第6条, 列举了十四项警察职责, 并提出要“按照职责分工”, 但是在《人民警察法》、《公安机关组织管理条例》 (2006年) 等法律、法规和规章之中, 并没有对上述职责的归属做进一步区分。《人民警察法》第7条至第17条规定的公安机关权限, 也没有区分行使主体, 不存在中央或地方公安机关的专属权力。倒像是在公安部、公安厅、市县公安局以及公安分局之间, 不区分警察职责权限、管辖事项, 如“行政发包制”理论所阐述的那样, 是统一事项、统一任务层层外包而已。4

   这与当前中央与地方国家机构职权划分如出一辙, 简直就是一个缩影。现行《宪法》第3条第1款、第4款规定也是宣示性的, “中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”, “中央和地方的国家机构职权的划分, 遵循在中央的统一领导下, 充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。从已有的研究看, 对上述第3条第1款、第4款规定的解读, 一般认为, 中央与地方国家机构的职权划分仍然处于非制度化状态, 需要双方在实际运作中具体博弈平衡。

   同样, 从组织法上看, 《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》 (2015年修正) 等有关法律尽管对中央政府与地方政府之间职责权限做出了划分, 但是, 仍然被批评为“不科学、不合理”。“没有对中央政府和地方政府各自的职责范围作出有明确区分的规定”;“职权的划分不是以分工式为主, 而是以总量分割式为主”;“除外交、国防等少数专属中央的权限外, 法律赋予中央政府与地方政府的权限几乎是一致的、对等的, 地方政府拥有的权限可以说是中央政府的翻版”;5“使得中央政府与地方政府的关系缺乏稳定性和连续性, 对它的调整带有较大的随意性和不规范的行为, 造成中央政府与地方政府互相掣肘、互相侵权现象较为普遍”。6

   本文讨论的前提就是建立在上述基本判断之上, 也就是当下警察权在中央与地方之间的划分不甚清晰, 仍处于在互动过程之中随机调整的非制度化状态。本文在勾勒公安管理体制的历史沿革之后, 分别从“统一领导”和“以块为主”两个方面去观察、分析实践运行的基本方式与表现, 发现实际运转是杂乱的, 无论条块, 都并存着干预过度与能力不足。而且, 总体的运转方向趋向中央集权, 尤其是对地方乱象的治理, 解决问题的基本思路往往是权力上收。在这个过程中, 一方面, 地方治理的能力被忽略了, 另一方面, 加强“条”上的领导, 也有不少问题。因此, 必须明确警察权在中央与地方之间的划分, 对条块体制做法治化构造。只有在事权划分的格局上, 才能实现公安机关上下级之间的良性互动。

  

二、历史沿革

  

   中华人民共和国成立之后逐渐形成的“统一领导、分级管理、条块结合、以块为主”的公安机关管理体制, 源自战争年代, 是对根据地公安工作经验的总结, “定型于计划经济时代”, 7并延续迄今。

   在革命战争时期, 根据地之间、根据地与中央之间联系不便, 多是各自为战, 地方上的治安、司法事务亦当便宜从事、当机立断, 在财政上也是自力更生、自给自足, 强调“以块为主”, 这也十分自然而合理。中央、上级的“统一领导”多体现在思想、政策与组织上, 对具体事项干预不多。根据地的经验对后来公安管理体制的形成产生了深刻的影响。

   新中国成立之后, 在计划经济体制下, 由于严格的户籍制度和独特的单位制度, 限制了人口在城乡之间、地区之间、单位之间的随意流动, 而且强调阶级斗争和思想改造的政治运动, 以及群众路线上形成的群防群治, 构建起来一个以单位治理为重点的颇为有效的治安模式。所以, 秩序的维护、危害的防止、违法犯罪的打击, 很大程度上都可以依靠单位、地方解决, “以块为主”基本上还是适应当时的社会需要。“以块为主、条块结合”之中的笼统矛盾, 也没有引发太大的问题。“这种公安管理体制适应计划经济时期高度集中、静态封闭、低犯罪率的社会治安状况。”8

   但是, 改革开放之后, 特别是随着市场经济的发展、人口流动的频繁, 以及由此引发的跨地区流动作案的加剧, 上述体制之中的事权不清, 也就是中央与地方之间权力和责任的划分变动不居, 可以随时随地上收或下放, 甚至权力上收、责任下放的状态, 便暴露出了诸多不适应。对于上述体制在运行中表现出的问题, 相关文献都做了大致相同的现象描述, 9但是, 对产生的原因却缺乏深入的理论分析。近年来, 一些经济学、管理学和社会学的学者也加入了对中央与地方关系的深入研究。其中, 周黎安的“行政发包制”、周雪光的“权威体制与有效治理”最值得关注, 为我们提供了深层次的理论分析工具。10

  

三、“以块为主”

  

   地方公安机关在人事、资源与工作上高度依赖地方政府, 公安工作绝大多数属于地方事权或者中央与地方的共同事权, 需要由地方政府和党委统筹领导, 各工作部门协调配合, “以块为主”是很明显的, 也与权力一元化、11公安事权的基本属性相契合。比如, 疏导城市交通拥堵, 需要合理规划、建管结合, 在地方政府的统筹下实行综合治理。但是, “以块为主”在实际运行中又存在过度干预与能力不足的问题。

   首先, 权力一元化和“以块为主”进一步强化了公安机关对地方政府和党委的依附, 不得违拗地方党委和政府的指示命令。近年来, 公安机关大量卷入拆迁征地、维稳等工作, 从事非警务活动比较突出。为保护地方利益, 不当干预经济活动等问题也时有发生。“个别地方党政领导出于本地区、本部门利益得失的考虑干扰公安执法工作, 致使办人情案、关系案现象时有发生。”12一旦地方政府要求警察机关协助开展某些不利于群众利益并且超越警察权限的工作时, 警察机关就处于或者违反法律规定, 或者违抗地方政府指示的两难境地。

   为避免地方对公安工作的不当干预, 需要引入上级政府对下级政府的纵向控制。13各地公安机关一把手的任命, 必须征得上一级公安机关的同意, 就是加强对地方主义控制的一个重要手段, 14也是公安工作强化“纵向问责机制”、趋向“委托—代理”模式的一种表征。因为“如果中央能够有效地控制地方官员的晋升的话, 中央政府不会持续地抱怨地方官员不遵从中央的命令, 地方主义也不会具有威胁性”。15而且, “正如‘分权化威权主义’所指出的那样, 垄断的人事权赋予了高层政府在地方层面落实自身意愿的强控制力, 高层政府的介入能够更快、更有效地纠正地方政府行为”。16

   其次, 随着市场经济的发展, 人员流动加剧, “交通、通讯的大发展以及互联网的普及”, 公安工作面临的一些新形势对“以块为主”的体制提出了挑战。比如, “犯罪呈现一种全国化乃至全球化的态势, 网络指挥、远程犯罪、长途奔袭、高速移动的特点明显”, 需要通过全国统一的调度指挥, 加强跨区域的公安机关之间协作。又如, 地方发生恐怖事件、群体性事件等紧急突发事件, “当地公安机关在第一时间首先要上报当地党委政府, 是否在第一时间向上级公安机关报告取决于当地党委政府的意愿。等到上级公安机关基本掌握情况后, 往往错失良机”。17在这些问题的处置上, “以块为主”的体制显然捉襟见肘、弊端丛生, 造成了“警令不畅”, “警力难以形成整体合力”。18在国家治理的逻辑上, 这种态势又很自然地趋向于一体政策、权力上收。

   最后, 地方政府承担了主要的行政事务和行政责任。19《人民警察法》第6条规定的人民警察十四项职责, 由于没有进一步明确“职责分工”的方式, 在执法下沉的趋势下, 一般都需要地方公安机关具体执行。因此, 地方政府, 包括地方公安机关, 是政府职能的实际履行者。然而, 与此同时, 决策权、监督权以及立法权又趋向中央集权。比如, 《行政处罚法》 (2017年修正) 、《行政许可法》 (2004年) 、《行政强制法》 (2011年) 对地方性法规设定权做了严格的限制, 毫无疑问, 这是采取了传统的中央集权的解决思路, 通过权力上收治理地方滥设问题。但随之而来的是, 地方性法规的创制性规定也缺少相应的有效执法手段, 地方政府和公安机关“并未获得充分的地区治理权”。20

   从社会学、政治学的研究看, 在以往中央与地方的互动过程中, 解决一统体制与地方治理能力之间的矛盾主要是通过地方的变通等非正式方式, 也称为“地方的共谋现象”。比如, 在城市交通拥堵的治理中, 地方性法规不时要求突破《道路交通安全法》 (2011年修正) 、《行政处罚法》、《行政许可法》和《行政强制法》等限制。以往, 对于地方立法的诉求, 全国人大法工委和省级人大常委会有时采取默许方式。但是, 随着法治建设的不断完善, 这种非正式方式的运作空间受到了极大的挤压。比如, 对上海车牌号拍卖的合法性争议, 不绝于耳。21对深圳交通治理的新规, 也质疑不断。22

周雪光生动地描绘出了这样的窘境:“随着信息技术、公民权利意识的发展, 政府的非正式行为——落实政策中的粗暴行为、妥协让步、私下交易、共谋掩盖——难以隐蔽实施。这些非正式行为一旦通过社会媒介公布于众, 就会形成巨大社会压力, 迫使上级政府做出反应, 使正式与非正式在治理过程中互为调节转换的空间大为压缩。社会发展的大趋势推动着政府行为走向正式化、标准化。但在相应的制度安排缺失的条件下, 官僚体制的正式化、标准化又与各地情况的多样化产生了更大张力, 使一统体制与有效治理间的矛盾难以在官僚层级间微妙隐蔽的非正式过程中得到缓和消解,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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