余凌云:警察权划分对条块体制的影响

选择字号:   本文共阅读 364 次 更新时间:2018-07-15 09:11:25

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余凌云  
迫使中央政府自上而下的卷入和干涉, 对整个体制产生大的震荡, 诱发新的危机。”23

   正如经济学、社会学、政治学学者发现的那样, 地方的非正式方式有些是合理的, 有些是不合理的。法律学者应当关心的是, 为什么那些合理的、行之有效的非正式方式不能法治化?沿着这样的思考路径, 我们不难发现, 地方立法的空间一直是狭窄的, 即便是《立法法》 (2015年修正) 第72条普遍授予了设区的市的地方立法权, “可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”, 但是, 一旦从事具体立法, 便会发现中央立法无处不在, 那么, 如何把握“不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触”呢?比如, 在道路交通安全法规范体系之中, 为地方立法找寻电动自行车、老年代步车、残疾人车辆的治理空间, 便会顿感困惑与局促。

   从上述分析看, 在以往的经验中, 一旦地方治理出现乱象, 中央往往倾向权力上收, 随之而来的是地方治理的能力被削弱了, 使地方性法规无法有效回应地方事务的治理。退一步说, 如果我们把弱化地方治理能力视为一种必须付出的代价, 那么, 加强中央集权, 实行更强有力的“统一领导”, 能够解决地方面临的治理乱象吗?加强自上而下的“统一领导”本身又会有着怎样的问题呢?

  

四、“统一领导”


   毫无疑问, “条块结合、以块为主”是嵌生在中央集权的框架之内。新中国成立之后, “只用了约一年的时间, 就在全国建立起统一的人民公安体制”。24从中央到地方, 从省、自治区、直辖市到市县, 建立了上下严格隶属领导关系的各级公安机关, 基本上职责同构。

   从根本上讲, “统一领导”是为了保证中央的权威, 做到政令通畅, 步调一致。具体而言, “公安工作的主要法律法规由中央制定, 公安工作的方针政策由中央确立, 公安机关的管理制度由中央制定, 公安工作的重大行动由中央决策部署”。25从已有研究, 以及笔者对实践的观察来看, “统一领导”在公安工作中是一个基本趋向。警察队伍具有准纪律部队性质, 拥有其他行政机关不具有的强制、技术手段, 甚至武力。加强“统一领导”, 下级服从上级, 地方服从中央, 对于维护国内安宁、打击违法犯罪、防止国家分裂, 意义重大。公安系统浓厚的“政治教化的仪式化”, 26通过不断的政治学习和思想统一, 又使“统一领导”易于实现。但是, 不区分中央与地方事权的“统一领导”, 在实际运行中又产生了一些问题。

   首先, 中央集权和权威体制的影响, 不像周雪光表述的那样笼统, 是通过“一个严密有序的科层制组织制度贯彻自上而下的行政命令和政策意图, 从而确保不同属地与中央政府的步调一致”, 27而是更进一步, 从公安部、公安厅到公安局, 在内部机构的安排上, 更多采取对口设置。一种解释认为, 这“是与公安机关相当部分事权属于央地共同事权之故”。28这种解释失之单薄。还有一种解释认为, 这是“职责同构”, “在政府间关系中, 不同层级的政府在纵向职能、职责和机构设置上的高度统一、一致”。29在笔者看来, 这更是为了适应中央集权的要求。中央集权注重一统体制的推行, 并通过激励机制、考核、检查与问责等方式督促地方不折不扣的落实。这需要组织机构的对口衔接, 保持上令下达的畅通管道。

   对口设置往往会被上级认为是对相应工作重视的姿态。“点对点”的回应如果在地方断了, 就会被视为不重视相应的上级工作, 在检查考评中就可能被“亮黄牌”。但是, 对口设置第一, 越到基层, 越容易导致机构泛滥、人浮于事、互相推诿;30第二, 也束缚住地方公安机关在机构改革上的灵活性;第三, 上级部门的每一个机构为了彰显自己的重要性, 也热衷于不断布置各项任务, 经常要求检查落实、上报执行情况。这也成为政出多门、基层不堪重负的源头。

   2006年县级公安机关机构改革, 开始解决与上级公安机关“上下一般粗”的机构设置模式, 但只是为了契合县级公安机关的“实战特点和人员规模有限的实际情况”。31迄今, 省市与公安部的机构设置还没有根本触动。在笔者看来, 公安机关的机构改革可以考虑依据中央事权、地方事权和央地共同事权的标准, 承担中央事权的机构由公安部设置, 负责地方事权的机构由地方公安机关决定, 行使央地共同事权的机构可以对口设置。

   其次, 在中央集权的观念下, 权力均属于中央, 地方的权力不是来自传统的地方自治, 而是从根本上来自中央的授权、放权与认可。实际运行的模式可以简单地概括为“中央出政策, 地方对口执行”。“政策出台后, 目标向下由各级政府逐级分解, 由基层政府落实执行, 形成了事权下移的局面”, 32中央与地方更像是“委托—代理”关系, 或者说, 是一种行政外包制。这构成了中央与地方一般意义上的权力关系, 以及运行的基本范式。

   权威体制的核心是“一统的政策部署”, “一刀切”是“其制度逻辑所致”。但是, “统辖的内容越多越实, 或治理的范围越大, 资源和决策权越向上集中, 那么, 治理的负荷就会越沉重”, “其政策制定过程就越可能与各地具体情况相去甚远”, “其有效治理的程度就会越低”。33而且, 不论一体控制制度在理论上有多少优点, 它缺乏来自当地批判的激励, 也不能很好地回应由其保护的人群的诉求。34

   公安部越是积极推动统一整治, 越容易趋于治理目标的单一性、临时性, 采取运动式的集中整治, 表现为“一人生病、全家吃药”。同理, 从省到市, 上级公安机关越是加强统一领导, 过多地布置各项任务, 下级公安机关越是疲于奔命, 但又不能不摆出认真对待、积极落实的姿态, 有时不免流于形式、应付了事。正如基层反映的, “集中统一的专项行动过多过滥, 一竿子到底, 一个标准考核排名, 基层公安机关常年疲于应付, 很少有自主空间”。35由于集中整治的问题不见得是地方上亟待解决的, 在资源有限、警力不足的情况下, 地方公安机关对当地急需解决的问题, 无暇顾及, 治理能力无疑就削弱了。

   再次, 从理论上讲, 政府享有某一领域的事权, 就同时应该配备相应的财权和财力, 以财权、财力保证事权的实施。36经过1994年的分税制改革, 中央与地方的财政关系发生重大变化, 客观上财力上收中央。但是, 与此同时, 并没有“对中央与地方之间的事权分配关系进行制度性安排”, 依然保持原来的弹性灵活、相机授权的格局。然而, 从中央到部委部署下达的“运动式治理”活动此起彼伏, 各项指标、任务、项目都必须由基层来具体落实, 事务向下转移的同时, 经费却没有随之下拨落实, 实际上变成了地方出钱出力, 所以, “财力逐级上收和支出责任逐级下放导致的事权与财力不匹配的问题始终困扰着各级地方政府”。37

   公安机关也不例外。2003年11月第二十次全国公安会议以来, 中央对公安保障体制也做了部分调整, 包括: (1) 建立中央公安转移支付制度, 对地方公安机关的办案费和装备费进行必要的补助。 (2) 由国家发展和改革委员会立项建设公安业务用房。但是, 仍然“没有建立在合理划分公安事权的基础上, 没有使支出责任与公安事权直接挂钩”。38没有实现中央事权由中央财政负担, 地方事权由地方财政承担, 中央与地方共同事权按照各自比例分担或者由中央公安转移支付。

   现行公安经费、装备保障主要取决于地方经济发展水平、财政状况和领导的重视程度。地区间经济发展差异导致公安财物保障水平差异甚大。39而且, “地方政府支出责任的上升”, 也意味着“公安领导权和事权过度集中于地方政府”, 40由此产生的流弊很多, 比如, “容易形成地方保护主义下的执法壁垒, 损害国家利益和法制统一”。《行政处罚法》规定的“收支两条线”“禁止罚没款返还”难以落实。在一些经济不发达地区容易引发“三乱”、以罚代刑、以罚代处现象, 等等。41

   最后, 在警察法领域, 还有一个很突出的问题, 就是警察编制。新中国成立之后, 公安编制就由中央政府直接管理, 42并延续至今。根据《公安机关组织管理条例》第19条、第21条规定, “公安机关人民警察使用的国家行政编制, 实行专项管理”, 警察编制属于中央事权。因此, 地方公安机关需要扩容, 必须由国务院机构编制管理机关“征求公安部意见后进行审核, 按照规定的权限和程序审批”。

   但是, 地方公安机关的警察规模实际上取决于当地治安状况、经济发展水平、公众对安全感的诉求程度等因素, 在一定程度上也属于地方事权, 不宜完全由中央垄断。否则, 在地方治安压力之下, 为快速解决警务人员不足, 只能在正式制度之外采取非正式的方式, 也就是在警察之外引入辅警。这也是当前各地辅警数量急剧增长, 并不断从事警察执法活动, 与公众发生激烈冲突的根源。

   因此, 必须引入中央编制与地方编制。对于地方公安机关承接的中央事权, 有关警力和财政开支也应当由中央负担, 这决定了地方公安机关的部分警察编制可以采用国家行政编制, “实行专项管理”。但是, 对于地方治安事务的处理, 这部分的警察编制应该由地方人大决定, 并主要由地方财政负担。

  

五、结论


   当前警察权在中央与地方之间的划分还处于非制度化, 或者说, 法治化程度较低, 一个重要表征就是上下级公安机关之间的职责分工不明确, 游移变动, 还处于根据上级意愿与实际需要随时调整、不断试错之中。可以说, 当前公安体制的实际运行与上述社会学对央地关系的总体判断基本一致, 是中央与地方事权划分现状及问题的一个缩影。

   在中央集权的体制下, 在建设统一警察制度的驱动之下, 公安机关作为维护社会秩序、保障国内安宁的准纪律部队, 在实际运作中有着纵向上不断统一行动、加强领导的趋向, “条”的关系变得愈发重要和清晰, “块”的关系即便重要, 也退居其次。比如, 尤小文根据当前犯罪的流动性、跨区域性不断增大的趋势, 以及“以块为主”应对上的捉襟见肘, 推导出刑事执法权, 尤其是经济犯罪侦查权应当属于中央事权。43赵炜甚至建议, “中央条管的力度正在不断加大”, “不宜再使用‘条块结合、以块为主’的提法, 只提‘统一领导、分级管理’比较适宜”。44

   这种趋势也可以从行政发包制理论获得解释。当统治风险增大 (如政治危机、社会危机、地方政府行为偏离失控等情形) , 执政者的选择倾向于集权, 即扩大、强化自上而下的正式权威, 以便压缩、限制地方政府的剩余控制权。45按照这种解释, 如果在地方政府的干预下, 公安机关提供的公共服务发生了偏离, 比如, 过多地涉足非警务活动, 或者因为分权而诱发腐败;再如, 近年来, 车管所频发腐败窝案, 公安部、省公安厅便倾向于收权, 降低统治风险。

这种互动的内在逻辑关系, 正如周雪光描述的, 是在中央与地方关系之中, 长期存在权威体制与有效治理之间的矛盾, 集中表现在中央管辖权与地方治理权之间的紧张和不兼容。前者体现在中央政府自上而下推行其政策指令意图, 在资源和人事安排上统辖各地的权力;后者是指政府在不同领域或属地管理中处理解决具体问题的可行性、有效性,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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