董亮:2030年可持续发展议程下“人的安全”及其治理

选择字号:   本文共阅读 143 次 更新时间:2018-07-06 01:00:48

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董亮  

   【内容提要】2030 年可持续发展议程作为一项新的全球发展计划,其目标是构建免于恐惧和暴力的和平、公正、包容的社会,其核心是消除全球贫困与促进包容性发展,包括消除贫困、饥饿以及应对气候变化等内容。该议程的主体内容体现了联合国所倡导的“人的安全”理念,这一理念强调各种威胁的相互关联性,人的安全和人的发展是同一事物相辅相成的,这种治理观要求广泛借助联合国系统,并且顾及地方、国家、区域和国际范围内各级公私部门行为体的特点和资源,拓展一种由各种利益攸关方组成的综合框架,其内容涉及粮食安全、气候安全、环境安全、社会安全、反恐、移民等重要的传统与非传统安全议题。其中,气候变化、资源消耗、南北差距等问题是可持续发展难以实现的重要动因。上述安全议程同时体现了各种广泛的经济、社会和环境关联性。因此,建构全球“人的安全”治理机制需以联合国为核心,并形成多层治理、建构广泛的国际伙伴关系,以实现联合国所倡议的全球可持续和平愿景。

   【关键词】2030 年可持续发展议程;可持续和平;气候变化;“人的安全”;国际制度

  

一、引言

  

   联合国《2030 年可持续发展议程》(Transforming Our World: The 2030 Agenda for Sustainable Development,以下简称 2030 年议程)作为一项全球发展计划,其核心是消除全球贫困与促进包容性发展,它将经济、社会、环境三个领域列为其支柱内容。议程包括 17 个大目标及相关的 169 个具体目标,是一个综合性的全球议程。这一议程的组织原则是可持续性。“2030 年可持续发展议程”是在千年发展议程的基础上提出的,但所涵盖的范围更为广泛。在整个实施过程中,全球进程也将进行数据和指标的追踪。

   同时,议程的目标不仅意在促进经济增长、减少社会问题和保护地球环境,而且涉及诸多领域的安全议题。2030 年议程的核心之一就是要建立“一个没有恐惧与暴力的世界”,其中,2030 年议程目标 16 明确提出了“创建和平、包容的社会以促进可持续发展,让所有人都能诉诸司法,在各级层面建立有效、负责和包容的机构”,这体现了议程对实现全球可持续安全远景的愿望。  该目标包含的具体目标 16.1进一步提出,在全球范围内大幅减少一切形式的暴力,并降低相关死亡率。2030年议程认为预防与维持和平的最佳手段就是实现包容性和可持续发展,这体现了对安全与发展关系新的认知。

   2030年议程不仅继承了先前全球倡议(千年发展议程)的内容,而且进一步拓展了全球安全治理的范围,并为后续的治理进程提供了制度发展空间。可持续的和平与可持续发展关系密切、相辅相成,联合国就此提出,为了实现可持续和平,必须首先重视 2030 年可持续发展议程的普遍性,推动各国政府、商业、非政府组织和学术机构资源与能力的整合,落实可持续和平。在此基础上,联合国还通过了可持续和平决议,把预防冲突、性别平等以及解决冲突和保护人权等内容放在了重要位置。同时,联合国也提出可持续和平是可持续发展的推进器这一主张,并加大对可持续和平建设的投入。

   近年来,各类影响人的发展的安全危机使国际社会进一步关注全球相互依存中的各种不稳定因素,探求以综合方式解决安全问题。这也体现了对“人的安全”理念的重视。其中,最为突出的例子就是列入 2030 年议程的多重安全议题,展现了世界各国在面对各类不安全因素时的脆弱性。2030 年可持续发展议程为联合国主导的可持续和平提供了新的治理平台与机遇。在这一背景下,建构相应的“人的安全”治理体系也变得十分迫切。

   本文将从“人的安全”理念与政策实践出发,对联合国“2030 年可持续发展议程”下的安全目标进行分析,并为建构全球“人的安全”治理体系提出相关政策建议。

  

二、全球安全形势与“人的安全”理念


   “人的安全”与可持续发展两种理念,均强调关联性和预防性原则,共同在过去几十年里不断演进。20 世纪 70 年代至 90 年代,“人的安全”理念已经在一些重要的国际倡议中得以体现,如勃兰特委员会(Brandt Commission)、布伦特兰委员会(Brundtland Commission)和全球治理委员会(Commission on Global Govermance)在内都将这一理念嵌入各自的政策或制度倡议中,强调全球治理中人的价值。而2015 年通过的 2030 年议程则包含了维护社会、经济与环境可持续性的 17 大议题, 也体现了“以人为本”的理念。可以说,可持续发展目标实际上是与“人的安全”、人权具有高度联系的,共同建构了全球安全治理的规范框架。

   (一) 全球安全形势不断恶化

   当前,全球安全形势不断恶化。传统安全问题与非传统安全议题交织,安全治理困难重重。气候变化、资源消耗、粮食、难民问题、卫生突发事件等不安全因素成为制约人的安全与人的发展的阻碍性问题。

   第一,全球环境变化不断威胁人类安全。根据 2017 年联合国环境署发布的《迈向零污染地球》报告,地球上的每个人都受到了污染的影响。报告称,环境恶化导致全世界每年 1260 万人死亡,占全球每年死亡人口的 1/4。环境污染还对主要生态系统造成了破坏。第三次联合国环境大会已将该报告作为确定问题和制定新行动领域的基础。

   同时,气候变化所带来的复合安全风险加剧。正如联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)第五次评估报告(AR5)再次提醒的那样,人类对全球气候系统的影响是明确无疑和不断增长的,如果不加以遏制,其对人类和生态系统将造成不可逆转的严重后果。一方面,气候变化也将逐步威胁到人的安全,如增加暴力冲突的风险,影响交通运输、水和能源基础设施的安全,不利于国家安全的维护;另一方面,全球气温升高、干旱、极端天气事件不断增加,对不同层面的社会和全球各区域产生广泛的负面影响。气温升高使城市热岛效应加剧、空气污染更为严重影响人类的健康。在一个相互依存的时代,气候变化还将产生其他(可预知和不可预知的)安全威胁。

   第二,粮食安全面临新的挑战。其根源是全球经济危机、地区冲突和气候变化所造成的影响。根据联合国粮食及农业组织(FAO)的报告,2016 年世界粮食匮乏的人口总数估计已从2015 年的 7.77 亿人增至 8.15 亿人。各类国际与国内冲突加剧了社会经济发展的不平衡。如根据联合国粮食及农业组织、联合国儿童基金会和联合国世界粮食计划署在 2018 年 1 月所发表的声明,非洲的刚果(金)局势动荡,导致农业歉收、农产品短缺,300 多万人的生命面临严重威胁,该国至少有 40 万名五岁以下儿童患有严重的急性营养不良,面临着死亡的威胁。因此,国际社会不仅需要提供粮食援助以消除饥饿,更重要的是,帮助当地社区建立稳定的环境和可持续发展的粮食系统。同时,土地用途的改变和森林砍伐的加速可能加大环境退化的风险。这些粮食领域的不安全因素增加了解决发展中国家的经济困难与消除贫穷等问题的难度。对此,联合国希望进一步搭建国家间进行沟通和合作的平台,使粮食安全成为实现可持续和平的工具。其中,联合国粮农组织发布的文件明确了监测可持续发展目标 2(消除饥饿、实现粮食安全、改善营养状况并促进可持续农业)的实施进展所面临的主要挑战,并列出了为改进粮食安全、营养和可持续农业系统所取得进展的一些政策方向。

   第三,难民问题日益紧迫。2016 年 9 月,第 71 届联合国大会将可持续发展、全球难民问题和叙利亚冲突列为联合国大会一般性辩论期间的主要议题,并督促会员国在难民问题上采取更加积极和综合协调的措施,承担起解决难民问题的责任。

   根据联合国难民署的数据,自2011年起,历时六年的叙利亚内战已经导致 47万人丧生,490万人沦为难民,其境内难民达760万人。而在170万名叙利亚难民儿童中有超过四成的儿童失学。2017年 12月,联合国难民署发起了一项总额达44亿美元的募捐呼吁。2017年 12月,联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯(AntónioGuterres)呼吁在管理移民方面开展有效的国际合作,确保移民及相关人员的权益, 并提示国际社会“这也是联合国 2030 年可持续发展议程重点关注的内容”。

   第四,全球卫生安全事件多发。2014 年西非埃博拉病毒疫情和 2016 年寨卡病毒疫情对国际安全造成影响,成为重大的国际突发公共卫生事件。截至 2014 年12月,几内亚、利比里亚、塞拉利昂、马里、尼日利亚、塞内加尔等国累计出现埃博拉确诊、疑似和可能感染病例 17290例,其中6128人死亡。到 2015年,非洲西部三个国家埃博拉疫情肆虐,几内亚、塞拉利昂和利比里亚有 8000 人因为感染而死亡。2016年寨卡病毒疫情在南美大规模爆发。如果孕妇感染这一病毒,胎儿可能会受到影响,导致新生儿小头症,甚至死亡。可以说,频发的跨域公共卫生危机使卫生安全成为全球治理的重大议题。全球卫生安全需要捍卫人类健康,消除、防范和应对各种能够跨境传播、严重危害公众健康或具有潜在灾难性的公共卫生安全威胁。全球卫生安全治理涉及国际政治、国际贸易与气候变化等诸多因素。除了孤立的安全问题,安全领域的诱因不断关联,影响人类发展。因而,全球安全问题越发难以预测与防控。在这种情况下,国际社会需要不同领域的政策制定者协同做出政策响应,并通过对风险进行综合分析,才能有效地解决这些复合型问题。基于此,“人的安全”理念对 2030 年可持续发展议程的制定产生了重要影响,有助于形成广泛的政策伙伴关系。社会问题、环境变化、应对气候变化等涉及人的安全领域均在 2030年议程中受到充分重视。其后续制度建设显现出强化国际机制在复合安全问题上的客观需求及整合国际治理架构的驱动力。可以说,由于其带有的高度政治共识与承诺,2030 年议程框架下的国际安全机制的建立是克服集体行动难题的重要机遇。

   (二)“人的安全”的理念及其对联合国议程的意义

   在联合国开发计划署(UNDP)于 1994 年发表的《人类发展报告》中,“人的安全”首次作为一个全新的概念被系统地阐述。该报告把“人的安全”宽泛地定义为“免于恐惧和免于匮乏”,并提出其四项基本特征:普遍性、以人为本、相互依存以及早期预防。

   2001 年,绪方贞子和阿马蒂亚?森(Amartya Sen)所领导的人的安全委员会着手对这一理念进行深入挖掘,推动了其在全球的认知。2003 年,该委员会认识到全球安全挑战的突出复杂性与人的基本价值的关联性,在其题为《人的安全现状:保护和赋权于人民》的报告中,把“人的安全”定义为“以增进人类自由和成就的方式保护全体人类生活的重要核心”。“人的安全”是指创造可以构建人们生存、生计和尊严的政治、社会、环境、经济、军事和文化的综合体系。这一概念之所以后来被广泛讨论,并融入国际议程,是因为其具有理念与实践的双重政策属性,获得了联合国系统的重视。

一方面,“人的安全”倡导了一种新的安全范式与理念。“人的安全”认定安全威胁、关切和其他挑战具有不同性质和多层面范围,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《国际安全研究》2018年第3期

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