马讯:行政案件跨区域管辖改革的检视与省思

选择字号:   本文共阅读 111 次 更新时间:2018-07-04 23:53:14

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马讯  
同时提升行政审判队伍的整体素质。

   (三)完善跨区域管辖改革的配套措施

   1.科学系统评估改革试点成效

   目前,距新法正式实施已逾两年,由于新法第18条第2款的抽象性和模糊性,全国范围内跨区域管辖改革仍旧处于各省试点方案的密集发布阶段,对试点实施情况的评估较为匮乏。试点方案的公布并不是跨行政区域管辖改革的最终目的,改革最终要服务于行政诉讼体制机制难题的破解。为此,各省结合试点情况对试点方案及时进行考核和评估至关重要。具体而言,行政诉讼管辖改革考核指标的设计不应仅仅局限于受案量和败诉率等传统的考核指标,而是应当引入当事人满意率、纠纷息诉率、裁判准确率等指标体系,侧重于考察管辖制度改革对独立公正审判和促进行政争议实质性化解的贡献。通过翔实的数据统计、广泛的问卷调查和全面的论证分析,为下一步管辖制度改革的路径选择提供有力的支撑。

   2.试点成熟时及时出台相关司法解释

   目前为止,关于行政案件跨行政区域改革的相关试点都是采用各省高级法院出台司法文件的方式付诸实施的,由于各省省情的不同以及改革思路的差异,各地的试点方案五花八门,几乎找不到完全一致的试点方案。[35]同时,各地开展试点的时间节点大相径庭,相互之间的时间跨度很大,试点实施与否及何时实施带有很大的随意性。此外,由于缺乏相对明确的改革预期,各省法院对管辖试点普遍持有观望的心态,缺乏对改革的远景规划和缜密布局,对试点的结果也缺乏预期。毫无疑问,在改革探索的初期采取较为宽容的精神易于创造较为宽松的改革环境,有利于为改革寻找最佳路径,但在改革已经全面铺开甚至相对稳定的时候,零散和无序的改革试点不利于凝聚共识,而且部分试点方案已经有背离司法改革初衷的苗头。因此,为避免行政案件跨行政区域管辖试点步入“一哄而上”尔后“一哄而散”的窠臼,在跨区域管辖行政案件试点工作相对成熟的时间节点,最高人民法院应当及时出台司法解释,总结归纳出几种可供继续推广的管辖模式,遵照行政诉讼法立法精神的旨趣,统一各地改革的步调。

   3.坚持行政诉讼体制机制改革的系统性推进

   我国行政诉讼制度的危机表现在“立案难、审理难、执行难”等司法过程的各个环节,是一系列因素共同作用的结果,涵盖行政诉讼管辖法院、行政诉讼被告和行政诉讼原告等各方主体。一是要高度重视立案登记制,有案必立、有诉必理,从源头上保障当事人的诉权;二是要认真落实司法责任制,完善错案追究和终身问责机制,监督审判人员审慎用权、公正裁判;三是要切实贯彻行政首长出庭应诉制度,提高行政机关的法治意识和法治观念;四是要充分发挥司法建议的积极作用,倡导行政机关主动纠正违法或不当的行政行为;五是要鼓励原告通过诉讼渠道化解行政争议,避免运用涉诉涉法信访等非理性化方式;六是要通过设置“黑名单”等方式对失信被执行人实施信用惩戒,“一处失信、处处受限”,破解行政案件执行难题。行政诉讼整体水平的提高和行政审判公信力的建立不能寄望于行政案件跨区域管辖改革举措的单兵突进,而是要与行政诉讼法和司法体制改革所提出的一系列改革措施协同推进,唯有如此才能改善行政诉讼的整体风貌。

  

   结语

   “对于行政审判体制的优劣评判,必须注意该种体制在该国的实际运行效能,同时必须考虑一国的现实政治体制、经济文化背景、传统法律意识等因素。”[36]由于交通运输和信息科技的飞速发展以及户籍制度和就业方式的时代嬗变,人际交往成本日益减少,借助行政案件跨区域管辖的地域区隔所产生的“客场效应”究竟能持续多久,还是一个未知数。此外,法院的司法活动有着与生俱来的“地方性”基因:行政审判权不仅需要与“地方”检察、公安、司法行政、信访部门和相关行政管理机关衔接、协调,更需要“地方”党委政府的支持配合,在司法权力相对弱势、司法权威不高的现实环境下,跨区域管辖法院是否会因“去地方化”而面临更大的困难呢?[37]因此,行政案件跨区域管辖改革并不是治愈行政诉讼痼疾的不二良方,其在提升行政审判公信力、实质性化解行政争议和保护行政相对人合法权益等方面的长期效果尚需实践的进一步检验。

   【注释】 *作者简介:马迅,华东政法大学博士研究生。

   基金项目:本文系山东省社科规划一般项目《全面加强生态山东建设的司法保障研究》(项目编号:16CFXJ25)之阶段性研究成果。

   [1] 章志远:《晚近十年的中国行政诉讼法学研究》,载《清华法学》2015年第1期。

   [2] 耿宝建:《新〈行政诉讼法〉实施一年回顾与展望》,载《法律适用》2016年第8期。

   [3] 刘飞:《行政诉讼制度专题研究:中德比较的视角》,法律出版社2016年版,第30页。

   [4] 江必新主编:《贯彻〈中华人民共和国行政诉讼法〉专题讲座》,人民法院出版社2015年版,第53页。

   [5] 喻文光:《行政诉讼调解的理论基础与制度建构》,载《华东政法大学学报》2013年第1期。

   [6] 秦伟:《“原告就被告”原则的反思与重构——以当事人中心主义为视角》,载《法学论坛》2009年第1期。

   [7] 葛先园:《人民法院跨行政区域管辖行政案件路径探索——以新〈行政诉讼法〉第18条第2款为中心》,载《苏州大学学报》(哲学社会科学版)2015年第2期。

   [8] 在浙江省台州市,对于被告为县级人民政府和10人以上集团诉讼、共同诉讼案件,由原告直接向台州中院起诉,台州中院认为符合立案条件的,将案件移交被告所在地之外的台州市范围内另一基层人民法院审理。2006年4月,台州市中级人民法院印发《关于进一步完善行政诉讼异地管辖制度的通知》,将异地管辖案件的范围扩展到所有行政案件,同时调整了异地管辖的启动程序,赋予原告异地管辖的选择权。

   [9] 章志远:《行政诉讼异地管辖热的冷思考》,载《中州学刊》2008年第2期。

   [10] 浙江省高级人民法院课题组:《行政案件管辖问题的调研报告》,载《法律适用》2007年第1期。

   [11] 浙江省丽水市中级人民法院于2007年9月17日和2010年2月20日分别颁布了《关于试行行政诉讼案件相对集中指定管辖制度的意见》和《关于完善行政诉讼相对集中指定管辖制度的意见》,其主要内容为:确定丽水市莲都区人民法院、龙泉市人民法院和松阳县人民法院集中管辖全市范围内的部分行政案件,当事人或者受案的基层人民法院认为必要时,可以向中级人民法院提出异地管辖的申请,中级人民法院根据就近原则和尊重当事人自由选择的原则指定其中一个集中管辖法院审理。

   [12] 叶赞平:《行政诉讼管辖制度改革研究》,法律出版社2014年版,第118页。

   [13] 在新法实施以前,河南省高级人民法院便根据最高人民法院《关于行政案件管辖若干问题的规定》(法释〔2008〕1号)这一司法解释的精神,于2014年5月27日印发《河南省高级人民法院关于行政案件异地管辖问题的规定(试行)》,对于中级人民法院管辖的以同级人民政府为被告的案件,主要采用“两两结对”的方式,即A市中院管辖B市中院一审行政案件,B市中院管辖A市中院一审行政案件;C市中院管辖D市中院一审行政案件,D市中院管辖C市中院一审行政案件;……依此类推,实现全省18个地级市中院行政案件的异地管辖。

   [14] 即A市中院管辖B市中院一审行政案件,B市中院管辖C市中院一审行政案件,C市中院管辖A市中院一审行政案件……依此类推。比如,此前郑州和许昌两地“结对”,郑州中院管辖本应由许昌中院管辖的一审行政案件,许昌中院管辖本应由郑州中院管辖的一审行政案件。现在,郑州、洛阳、开封为一组,实行“推磨”方式,郑州中院管辖洛阳市政府作被告的一审行政案件,洛阳中院管辖新乡市政府作被告的一审行政案件,新乡中院管辖郑州市政府作被告的一审行政案件。

   [15] 张建新:《在全国推广“民告官”案件异地管辖》,载《河南日报》2016年3月14日第3版。

   [16] 枣庄中院跨行政区域管辖行政案件在不违反级别管辖、专属管辖规定的前提下,保持现有滕州市、山亭区、薛城区三个行政区和高新区区域及市中区、峄城区、台儿庄区三个行政区域的“相对集中”区域不变,实现以上两个“相对集中”行政区域范围内“团组选择”的方式,进行一审行政案件的跨行政区域管辖。原告可以选择辖区基层法院(高新区的行政争议由薛城区法院管辖)提起行政诉讼,也可选择其他法院跨行政区域管辖一审行政案件,但应仅限于在以上规定的两个“相对集中”的行政区域内选择其他法院管辖一审行政案件。

   [17] 章志远:《行政案件相对集中管辖制度之省思》,载《法治研究》2013年第10期。

   [18] 陈卫东:《跨行政区划人民法院改革研究》,载《财经法学》2016年第6期。

   [19] 浙江高院指定杭州铁路运输法院自2016年1月1日起开始集中管辖杭州市、区(县、县级市)两级政府作为复议机关作共同被告的一审行政案件。

   [20] 最高人民法院研究室:《2015年全国法院各类案件审判执行情况》,载《人民司法》2016年第10期。

   [21] 叶赞平:《行政诉讼管辖制度改革研究》,法律出版社2014年版,第118页。

   [22] 何海波:《行政审判体制改革刍议》,载《中国法律评论》2014年第1期。

   [23] 江必新:《中国行政审判体制改革研究——兼论我国行政法院体系构建的基础、依据及构想》,载《行政法学研究》2014年第4期。

   [24] 陈荣:《铁路法院改制是机遇更是挑战》,载《人民法院报》2012年8月19日第2版。

   [25] 2016年12月28日—29日,最高人民法院第三、四、五、六巡回法庭相继在江苏南京、河南郑州、重庆、陕西西安挂牌成立。至此,最高法完成了巡回法庭在全国的总体布局,实现了巡回法庭管辖范围全覆盖。参见徐隽:《增设巡回法庭是实现司法公正的重要保障》,载《人民日报》2016年12月30日第1版。

   [26] 杨清望:《司法权中央事权化:法理内涵与政法语境的混同》,载《法制与社会发展》2015年第1期。

   [27] 底高扬:《目标、限度与进路:跨行政区划司法管辖制度的宪法学思考》,载《法商研究》2017年第1期。

   [28] [美]罗斯科•庞德:《通过法律的社会控制》,沈宗灵译,商务印书馆2010年版,第62页。

   [29] 姚建宗主编:《法理学》,科学出版社2010年版,第240页。

   [30] 朱景文主编:《法理学》,中国人民大学出版社2012年版,第56页。

   [31] 姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社2015年版,第445页。

   [32] 沈福俊:《行政诉讼视角下法院与行政机关关系的法律规制——以行政诉讼管辖制度的变革为分析起点》,载《法学》2010年第4期。

   [33] 黄学贤、杨红:《论行政诉讼管辖困境之形成及其突破》,载《法学评论》2013年第6期。

   [34] 同前引[3],第26页。

   [35] 程琥:《行政案件跨行政区域集中管辖与行政审判体制改革》,载《法律适用》2016年第8期。

   [36] 江必新、梁凤云:《行政诉讼法理论与实务(上册)》,法律出版社2016年版,第485页。

   [37] 徐清:《跨区法院“地方性”基因应予重视》,载《人民法治》2016年第1期。

   【期刊名称】《甘肃政法学院学报》【期刊年份】 2018年 【期号】 2

  

  

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本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 诉讼法学
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