马讯:行政案件跨区域管辖改革的检视与省思

选择字号:   本文共阅读 144 次 更新时间:2018-07-04 23:53:14

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马讯  
此外,以最高人民法院行政庭2013年的统计为例,全国基层人民法院行政庭数量为2918个,基层行政审判法官为6985人,平均每个基层人民法院行政审判庭有2.4名法官,还达不到组成一个合议庭的最低标准。[21]基层人民法院行政庭分布的零散化和专业力量的薄弱化导致行政审判资源与行政案件负担之间不相协调,“案多人少”、“案少人闲”等弊端严重制约着行政审判质效的提升。结合行政案件集中管辖模式的成功实践和中高级人民法院行政审判力量构成来看,将来由各中级人民法院原则上审理一审行政案件不仅能够优化配置行政审判资源,而且有助于实现行政审判的规模效应。[22]为了规避市一级党政机关层面可能的地方干预,各高级人民法院应根据本省实际情况,结合异地管辖模式等实现对中级人民法院行政案件管辖权的微调。此外,各中高级人民法院可以从裁撤的基层人民法院行政庭中遴选优秀法官,编入其行政审判队伍序列,以缓解因行政案件提级管辖所产生的负担。

   2.充分挖掘跨行政区划法院的资源优势

   “探索设立跨行政区划法院”是党的十八届四中全会提出的司改举措,《人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》进一步勾勒出“普通类型案件在行政区划法院受理、特殊类型案件在跨行政区划法院受理”的诉讼格局。长期以来,“设立独立行政法院”的主张在行政审判体制改革的诸种方案中呼声一直很高,更有学者断言若建成独立的行政法院系统,则困扰我国行政诉讼的“立案难”、“审理难”和“执行难”等一系列难题几乎迎刃而解。[23]然而,笔者认为,在中央业已提出“探索设立跨行政区划法院”改革举措的背景之下,不宜再另起炉灶设立行政法院,因为在行政案件之外,易受地方因素干扰的案件还包括重大民商事、重大环境资源保护和重大食品药品安全等案件,行政法院受制于自身的专业性特质,包容性不强,况且,跨行政区划法院可以在一定程度上承载行政法院的功能期许。因此,在北京四中院和上海三中院之外,宜加快探索设立跨行政区划法院,以此分担一审行政案件提级管辖以后行政区划中高级法院的审判压力。

   具体而言,跨行政区划法院的设立应当着重从以下两个方面入手。一方面,充分利用现有闲置的司法资源。随着社会生活变迁,铁路法院、林区法院、油田法院、农垦法院和开发区法院等都面临转型升级的阵痛,部分司法资源闲置,职能定位模糊,且受历史因素等的影响,此类专门法院往往具有与行政区划相对分离的先天优势。以铁路运输法院为例,2012年6月底,17个铁路运输中级法院和58个铁路运输基层法院全部移交地方管理,最先实现了省级统管。[24]目前,除海南省和西藏自治区外,铁路运输法院实现了各省全覆盖,具备转换为跨行政区划法院的“壳”资源。另一方面,确立跨行政区划法院的两级设置。为避免跨行政区划法院“跨得不够”,同时与最高人民法院巡回法庭[25]的改革设计相协调,跨行政区划法院的设置应主要定位于中高级人民法院,即在直辖市和设区的市一级设立跨行政区划中级法院,在省一级设立跨行政区划高级法院,两者均直属中央。相应的,诸如铁路运输两级法院等专门法院的升级改造势在必行。例如,铁路运输基层法院应上升为跨行政区划中级法院,与将来中级人民法院主要管辖一审行政案件相匹配;铁路运输中级法院应上升为跨行政区划高级法院,与最高人民法院巡回法庭相呼应,在业务上接受其监督和指导。

   (三)衔接地方法院省级统管的过渡性安排

   虽然我国《宪法》126条和《人民法院组织法》4条均对“人民法院依法独立行使审判权”作出了宣示性规定,但是《人民法院组织法》17、22、25条也同时确认了与地方三级行政区划一一对应的法院组织体系。与此同时,根据《人民法院组织法》16、34条之规定,各级党委和人大在同级法院的职级配置、职务任免和法官考核中享有决定权,法官的个人前途和命运在一定程度上取决于同级党委和人大的意见,而在“分级管理、分级负责”的原则之下,地方各级政府掌握着同级法院的经费预算,法院的办公设施和条件待遇与同级政府的财政状况息息相关。于是,地方法院对地方党政机关的依附关系在实践中不断固化,“司法地方化”愈演愈烈。为此,本轮司法改革一再重申司法权的中央事权属性,[26]出台了一系列力图破除“司法地方化”的改革措施。在“民告官”的行政诉讼中,被告恒为行政机关的特殊性,使得行政审判更容易受到地方党政机关的不当干预,行政案件跨区域管辖正是尝试打破行政管理区与司法管辖区一一对应关系的一种努力,以此增加地方党政机关尤其是行政诉讼被告干预法院独立公正审判的制度成本。同样,地方法院省级统管的改革措施将地方法院的司法行政事权一律上收至省一级统一管理,即地方各级法院的人事关系由省级党委和人大决定,法院经费也纳入省级预算予以保障,司法审判权与司法行政管理权相分离,地方党政机关失去了经由司法行政管理权向地方法院和法官“施压”的纽带,司法权的“地方保护主义”逐步得到抑制。简言之,行政案件跨区域管辖和地方法院省级统管均致力于“司法去地方化”。

   然而,行政案件跨区域管辖与地方法院省级统管的目标一致性却并不意味着两者可以并行不悖,前者只是后者最终实现之前的一种过渡性安排。通过开篇对新法第18条第2款的文义解读以及对行政案件跨区域管辖试点的观察不难发现,任何一种管辖模式均未突破省级行政区划范畴。一旦将来地方法院省级统管的改革目标顺利达成,乃至实现中央直管的最终目标,则制约地方法院独立公正行使审判权的体制性束缚得到解除,地方党政机关干预行政审判的可能性大大降低,[27]行政区划法院也就具备了抵御同级甚至上级党政机关侵蚀的能力,“县法院完全审得了县政府”。于是,一定程度上牺牲诉讼便利和诉讼经济原则的行政案件跨区域管辖也就显得多此一举。简言之,地方法院省级统管的逐步推进实际上削弱了行政案件跨区域管辖改革的“制度红利”,在省级统管顺利完成之时,行政案件跨区域管辖制度将寿终正寝,其改革试点经验将服务于设立跨行政区划人民法院的探索。

  

   五、具体进路:行政案件跨区域管辖之制度设计

   行政案件跨区域管辖的历史使命从宏观维度为我们勾勒出了一幅较为清晰的制度改革发展图景,为有效回应改革试点中的具体问题,提升改革试点的可操作性,应当努力协调不同价值取向间的关系,并在中观和微观的制度设计层面遵循法治发展规律,因应改革之道。

   (一)重塑跨区域管辖改革的价值考量

   “价值问题虽然是一个困难的问题,但它是法律科学所不能回避的。”[28]价值考量是对一项法律制度运行意义的终极追问,价值考量的方法和结论直接决定着制度改革的重心,决定着制度发展的方向。行政案件跨区域管辖改革不单意味着行政案件管辖权的程序性调整,更肩负着撬动行政审判体制机制格局的重任,“牵一发而动全身”。质言之,行政案件跨区域管辖改革是行政诉讼多元价值互相博弈的竞技场,价值考量的科学性与合理性直接关系到制度改革的未来命运。其价值取向主要包括“司法公正与公信”、“诉讼便利与经济”、“均衡配置与负担”,各价值取向之间并不一定能够和谐共存,价值取向之间的冲突不可避免。例如,行政案件跨区域管辖改革为尽可能降低“司法地方化”的不利影响,主要通过将行政案件实现异地审理的方式来排除案件被告潜在的行政干预,从而为法官的公正审判创造条件。异地审理虽然实现了司法管辖区和行政管理区的相对分离,但距离的区隔和地域的转换必然会或多或少的给行政诉讼当事人带来不便,增加其参与诉讼的成本。另外,相较行政区划法院,跨区域管辖法院在监督被告行政机关履行判决、裁定或者审查非诉行政执行案件时都会遇到更多的不便。此时,司法公正和诉讼便利之间就会产生冲突。

   价值位阶原则是指在不同位阶的法的价值发生冲突时,在先的价值优于在后的价值,高位阶的价值优于低位阶的价值。[29]在跨行政区域管辖改革的三维价值考量中,司法公正与公信的价值位阶无疑要高于其它两者,因为司法公正与公信是行政诉讼管辖制度改革的原始初衷,改革最朴素和根本的动因就是破除行政审判主客场的弊端,通过司法管辖区与行政管理区的相对分离,破除法院在审理案件时可能受到的不当干预。因此,在行政案件跨区域管辖的三维价值取向中,司法公平与公正是第一位阶的价值,诉讼便利与经济以及均衡配置与负担是第二位阶的价值。至于第二位阶的两种价值,二者并无明显的高低之分,应当采用利益平衡原则。“当同一价值形态的不同方面的内容要求发生矛盾时,基于个案的情况作出适当的权衡,以便兼顾,就是必要的。”[30]以行政案件跨区域管辖改革中的集中管辖模式为例,集中管辖充分考虑到了法院系统对司法资源优化配置的价值追求,但却给诉讼当事人的出庭应诉带来了不便,一定程度上增加了诉讼成本。不难发现,司法机关的利益和诉讼当事人的利益之间发生了一定的对立和冲突,为平衡二者的利益,集中管辖中就有必要引入电子立案和巡回审判措施,达致二者之间的相对平衡。

   (二)统一跨区域管辖改革的制度共识

   1.丰富跨区域管辖法院的类型和设置

   其一,跨行政区域管辖法院的选取应当结合行政审判资源强弱、交通地理位置、行政案件受案量、人口密集程度等进行全面考量,跨区域管辖法院的数量和级别也应当与各地的行政审判负担相匹配。其二,跨区域管辖试点法院的决定权在高级人民法院,即中级人民法院和基层人民法院无法自主决定跨区域管辖,跨区域管辖只能跨越“县区”和“地市”,并不能跨越省辖区,因此,十八届四中全会提出的“最高人民法院巡回法庭”的改革试点并不在18条第2款的法律授权范围内。其三,跨区域管辖改革要充分利用现有闲置的司法资源,通过转型升级打造成新的跨区域管辖法院,铁路法院集中管辖行政案件的试点探索具有推广和借鉴价值,有助于为高级人民法院实现人财物的最优配置积累经验。[31]

   2.确立跨区域管辖案件的范围和标准

   其一,“行政诉讼管辖制度变革的宗旨在于规制法院与行政机关之间的关系”,[32]但这并不意味着民商事和刑事案件的审理就不会受到司法地方化和司法行政化的影响,因此,跨区域管辖法院的受案范围应当以行政案件为主,同时根据审判人员结构适当将其他类型的特殊案件纳入管辖。其二,若将跨区域管辖行政案件制度化和规范化,简便易行的遴选标准必不可少。对此,在试点地区应当确立原则上所有一审行政案件均可实行跨区域管辖一般标准,通过负面清单的方式单列例外情形,即对于案件事实清楚、权利义务关系明确、双方争议不大的一审行政案件,比如适用行政诉讼简易程序的案件,可以不必采用跨区域管辖规则。其三,尊重当事人的管辖选择权。[33]行政诉讼的最终目标是经由行政争议的解决来保护当事人的合法权益,案件当事人的信服感和满意度事关行政纠纷能否实质性化解,故行政案件的管辖应当充分尊重当事人的诉权,在全国统一的成熟方案出台之前,允许其在跨区域管辖法院和原行政区划法院之间进行相对自由的选择。

   3.注重行政审判专业化队伍的组织和建设

“行政审判体制问题的核心在于法官的独立性与权威性,而并不在于法官所从属审判组织的具体组织形式,仅有后者的改观应当难以从根本上真正解决面临的问题。”[34]易言之,行政审判质量的高低与行政审判人员的素质密不可分,在行政案件跨区域管辖改革过程中,要致力于对行政审判队伍的专业化改造。其一,要保证跨区域管辖法院充足的行政案件受案量,具备丰富的行政审判阅历是提高行政审判水平的前提;其二,要加强对跨区域管辖法院现有行政审判人员的培训,尤其是对于铁路运输法院法官,由于接触行政案件较少,亟需通过专业学习和业务培训等方式熟悉行政审判规则;其三,要注重从非集中管辖法院吸纳优秀法官充实行政审判队伍,通过集中优势行政审判资源提高跨区域管辖法院行政案件的审理效率,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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