李霞:新时代“不敢腐、不能腐、不想腐”机制建构——以法治保障为研究视角

选择字号:   本文共阅读 716 次 更新时间:2018-07-02 00:30:36

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李霞  
污点证人制度的实质是国家放弃求刑权以换取轻罪者的合作,对于查办反腐败案件具有重要意义[10]。

   (三)保证反腐败刑事立法的有效实施

   国家实施反腐败立法,需要耗费大量的执法资源,而执法资源并不能无限地供给,因此必须突出重点、创新方式,有效地配置执法资源,提高执法效率。

   1. 聚焦腐败犯罪高发的领域和环节

   近年来,我国贪污贿赂等腐败犯罪的集中化现象越来越明显。司法机关应针对腐败犯罪要案多发的领域和环节,确定应重点查处和惩治的行业、部门和部位,逐个分析其特点、规律,研究精确打击和防范的对策,集中有限的司法资源有效地遏制腐败犯罪的滋生和蔓延势头。就目前而言,司法重点惩治的职务犯罪应当包括:利用人事权、执法权、审批权、监管权等权力谋取私利的职务犯罪;在工程建设领域、国有企业、金融证券以及国家投入大量资金的教育、科研、医疗卫生、社会保障等领域和行业的职务犯罪;在土地和矿产资源承包出让、开发利用、经济补偿、环境保护等环节谋取非法利益,造成国有资产流失、生态环境破坏等严重的职务犯罪;征地拆迁、退耕还林、征地补偿、惠农补贴发放等涉民生领域、与民争利的职务犯罪;黑恶势力犯罪、重大安全生产事故和重大食品安全事故等涉及群体性事件背后的职务犯罪。

   2. 高度关注基层和农村腐败

   村干部、乡镇干部和基层单位干部的形象直接影响着党和政府的形象。基层的腐败会严重影响基层的廉政建设,容易导致干群关系、党群关系的恶化,加重基层人民群众的负担,同时在相当程度上给基层政权建设带来影响,造成基层民主制度的破坏。近年来,个别基层政府工作人员高额贪腐案件的不断发生,日益引起高层关注。2008年,中共中央发布《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,指出“要推进农村惩治和预防腐败体系建设”。2011年,为了进一步加强农村党风廉政建设,促进农村基层干部廉洁履行职责,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《农村基层干部廉洁履行职责若干规定 (试行)》,要求各地区各部门认真贯彻执行。此后,江苏、湖南、河南等省相继发布了相应的实施意见。在刑事司法领域,司法机关严厉精确打击涉及高职位、高级别官员的大案要案。在取胜“主战场”的同时,我们也应高度关注腐败的“落势化”倾向,直面农村和基层反腐的严峻形势,以解决群众反映的突出问题为重点,查处基层腐败案件,尤其应关注发生在开发区、城中村和沿海发达地区农村的案件。

   3. 借助互联网畅通民间举报渠道

   我国应充分利用民间力量,这是构筑反腐败体系的重要一环。我们要让民间反腐保持良性发展,关键在于政府职能部门及时介入,和人民群众建立一种相互信任、及时沟通的良好关系,并加强监督管理,引导公民有序参与。十九大报告明确指出,要善于运用互联网技术和信息化手段开展工作。我国有关部门应当深刻认识和充分利用网络对于惩治和预防腐败的强大威力,利用互联网方便快捷、低成本、低风险的优势,加强举报网站建设策略,建立健全举报网站受理机制及线索运用和反馈制度,为公众行使监督权和表达权、知情权提供便捷畅通的平台。

   4. 受贿与行贿统筹查办

   十九大报告强调,要坚持受贿行贿一起查,坚决防止党内形成利益集团。行贿是一种社会丑恶现象和严重违法犯罪行为,是诱发受贿犯罪、滋生腐败的直接根源。可以说,受贿与行贿是一种对合犯罪。司法机关查处腐败案件的实践表明,查处行贿有利于突破受贿案件,查处受贿也有利于发现、突破行贿。最高人民检察院印发《关于进一步加大查办严重行贿犯罪力度的通知》,对各级检察机关充分发挥检察职能,严肃查办拉拢、腐蚀国家工作人员的严重行贿犯罪提出了明确要求。我国应在分析线索、研究制定初查和侦查预案时,深入分析研究受贿、行贿线索的可查性,同时制定相应的初查计划和侦查计划,确保查受贿与查行贿工作同步走、两推进。

   5. 完善国际合作机制

   十九大报告指出,不管腐败分子逃到哪里,都要缉拿归案、绳之以法。因而,我们要实现上述目标,必须完善反腐国际合作机制。当前,跨国性和国际性已成为世界各国贪腐犯罪的一种趋势,推进各国在打击腐败领域的国际合作,可以在事实上有效遏制贪官外逃的现象。完善反腐败的国际合作机制,我国可从以下几个方面努力: (1)为有效开展追回贪腐犯罪所涉赃款、赃物的国际合作,应建立承认和执行外国刑事罚没裁决的司法审查机制。 (2)在对某些特殊贪腐案件的查办中,对犯罪事实 (及违法所得)的认定,可实行结果意义上的举证责任倒置,由被告人承担证明其资产来源合法的证明责任。 (3)对已外流资产的追回,应本着互惠和务实的原则,确立依据“贡献”分享收益制度。

  

三、“不能腐”:强化法治的规范与保障功能,完善权力运行和监督体系


   腐败的实质是公权力的滥用,运用法治思维和法治手段反腐败,要着力限制公权力的范围、优化公共职能的配置、规范公权力行使的程序、促进公权力行使的公开透明。十九大报告强调,要加强对权力运行的制约和监督,让人民监督权力,让权力在阳光下运行。当前,我国应贯彻十九大精神,进一步完善权力结构和运行体系,确保权力行使的规范透明。这是法治的规范与保障功能的重要体现。

   (一)优化权力结构与运行体系

   1. 转变政府职能

   十九大报告明确提出,要转变政府职能,深化简政放权。由于腐败问题高发的根源之一在于政府权力过大且得不到有效制约,所以解决腐败问题必须大幅限制公共权力的范围。我们要切实转变政府职能,理顺政府与市场、政府与社会的关系,坚持政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,简政放权、放管结合、优化服务,依法全面履行宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等职责;深化行政审批制度改革,全面清理行政审批事项,全部取消非行政许可审批事项;推行权力清单、责任清单、负面清单制度并实行动态管理,逐一厘清与各项权力相对应的责任事项、责任主体和责任方式;深化公共资源交易市场化改革,推进财税、金融、投资体制和国有企业改革。

   2. 落实职权法定,优化政府机构设置和职权配置

   当前,我们要按照中央部署和要求,推进机构、职能、权限、责任法定化,优化政府机构设置、职能配置、工作流程,理顺部门职责关系,严格规范各项公权行为的主体和权限;要将权力过于集中的关键部门和重点岗位,按照健全科学权力结构的要求,推进决策权、执行权、监督权适度分离与制衡,形成既相互制约又相互协调的权力结构。同时,大力推进分事行权,将重点人物的权力分解到多个成员,改变个人说了算的权力结构;大力推进分岗设权,将重点岗位的权力分解到多个岗位,从权力设置上改变“权出一门”的体制缺陷;大力推进分级授权,将集中于某一层级的权力分解到多个层级,从权力授予上改变“上面权力臃肿、下面无权可行”的权力分配弊端[11]。

   3. 设置科学程序,限制权力的恣意行使

   十九大报告再次重申,要“把权力关进制度的笼子”。科学合理的正当程序就是限制权力恣意行使的重要手段。在决策方面,我们应健全依法决策机制,完善重大行政决策程序制度,明确决策主体、事项范围、法定程序、法律责任,规范决策流程,强化决策法定程序的刚性约束。近年来,虽然各地方、各部门在促进科学决策、民主决策、依法决策方面,探索了很多好的做法和经验,行政决策的规范化和法治化水平日益提高,但是乱决策、违法决策、专断决策、拍脑袋决策、应决策而久拖不决等现象仍屡见不鲜。2014年,《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出,要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序,确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要 (2015—2020年)》对重大行政决策程序的要求予以进一步明确和细化。目前,我国已有17个省级政府和23个较大的市政府出台了规范重大行政决策程序的规章,一些地方的行政程序规定中也专门就行政决策程序作了规定。因此,我国应加快《重大行政决策程序暂行条例》的立法步伐,明确重大行政决策的范围,健全重大行政决策的程序。在执法方面,应贯彻实施《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》,同时完善其他行政单行法[12],建立健全行政自由裁量基准制度,细化、量化裁量标准,规范裁量范围、种类、幅度,建立执法公示制度、全过程记录制度,制定执法程序规范,健全执法调查取证、罚没收入管理等制度,严格执行重大行政执法决定法制审核制度。

   4. 推进政务公开

   十九大报告强调,让权力在阳光下运行。通过公开促公正、保廉洁,也是我国近年来法治建设和廉政建设的最大亮点之一。在行政领域,《政府信息公开条例》颁布11年来,政府信息公开范围逐步扩大,规范化程度逐步提高;在司法领域,最高人民法院和许多地方法院都开办了庭审直播网;“中国裁判文书网”已公开数千万篇裁判文书,审判流程、裁判文书、执行信息三大司法公开平台的建设成就斐然。为推进权力公开透明运行,各相关部门应深化落实中办、国办《关于全面推进政务公开工作的意见》提出的要求,全面提升公开效果;从而以法治思维和方式推进政府信息公开工作,结合《政府信息公开条例》的修订,提高公开的标准化和规范化程度。未来,我们还应提高政府信息公开规定的立法层级,同时,考虑到整体推进政务公开的需要,制定《政务公开法》,切实推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开,落实以公开为常态、不公开为例外的原则。同步推进政务公开与法治政府建设,重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目和社会公益事业建设等领域的信息公开,以公开为原则来审视决策、管理、执法、服务等权力运行的全过程。创新政务公开方式,打通各部门之间的信息壁垒,加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设。在司法公开方面,我们要加快落实中央提出的“构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制”的改革目标,以公众为导向、以信息化的跨越式发展为契机,进行制度创新和重构,稳步提升司法公开的范围、深度和效果。

   (二)健全党和国家监督体系

   十九大报告明确指出,要健全党和国家监督体系,“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系,把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来,增强监督合力。”我国目前的公共权力监督机制是一个立体的机制。根据监督主体的不同,可以分为党内监督和党外监督,党外监督又可分为人大监督、政协民主监督、司法监督、利害关系人的监督、公众监督、舆论监督等;根据监督的依据不同,可以分为法律监督、纪律监督和道德监督。目前,我国权力监督机制存在的突出问题是,监督权的作用发挥比较有限,对权力的制约和监督一定程度上流于形式。从权力结构和监督机制来看,造成这一突出问题的原因在于:第一,“一把手”权力太大,民主集中制的监督作用无法充分发挥;行政权力有逐步扩大膨胀的驱使,难以有效监督。第二,监督机构过于多元,且它们之间未能形成相互配合的机制,分散而不易形成合力,并且彼此之间没有制约机制。第三,党的纪检监察体制也存在一些弊端。为解决上述问题,我们应认真贯彻落实十九大的战略部署,在中国特色国家监察体制的框架内,完善立体权力监督系统,将其做好、做实。

1. 加强党内监督、法律监督和民主监督 (点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:中国法学网

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