李文钊:中国改革的制度分析:以2013-2017年全面深化改革为例

选择字号:   本文共阅读 512 次 更新时间:2018-06-18 01:48:50

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李文钊  

   【摘要】全面深化改革构成了当前中国最重要的事实,它将对中国社会产生了广泛而深远的影响。本文试图从制度分析的角度提出一个研究中国改革的分析框架,并以2013年以来的全面深化改革实践为基础,重点对38次全面深化改革会议进行文本分析,讨论中国改革背后的制度逻辑。改革涉及三类制度供给,即改革的决策规则、改革制度和改革治理制度。改革的决策规则主要由改革的权力配置制度、注意力分配制度和决策选择制度等构成,改革制度则是具体领域性的制度供给,改革治理制度主要包括改革统筹协调制度、改革试点制度、改革落实制度、改革督察制度、改革学习制度和改革反馈制度等六类制度。三类制度之间存在复杂的嵌套关系,他们之间互动过程和逻辑构成了改革的制度分析的核心内容。在未来的全面深化改革的进程中,中国仍然需要平衡制度的科学性和地方性、为制度多样性提供空间、寻找中国改革中成功经验包蕴含的“设计原则”。

   【关键词】中国改革;制度分析;决策规则;改革制度;改革治理制度

   改革是中国大历史的重要组成部分之一,是近代以来中国自强的核心主题,更是中国现代和当代谋求发展的基石[1]。从1978年以来,中国重新启动改革开放,以市场经济取代计划经济,通过经济改革带动各个领域的改革,实现了经济持续增长的“中国奇迹”,大大提升了人民的生活福祉。改革作为一种潮流,正在成为一种“迷思”(myth)[2]。世界各国无不通过改革来谋求自身发展,以期在全球化时代取得优势。

   自2012年党的十八大以来,改革被提到了一个全新的高度,被称之为“决定当代中国命运的关键一招” 。【2012 年12 月31 日,习近平总书记在第十八届中央政治局第二次集体学习时,指出:“改革开放是决定中国命运的关键一招,也是决定实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的关键一招。”】2013年11月,党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,部署了15个领域的56项改革任务,开启“全面深化改革”的进程。为了更好地推进改革,中共中央于2013年12月30日成立了“中共中央全面深化改革领导小组”(简称“中央全面深化改革领导小组”),通过设立小组来推进中国改革,提升改革的水平和质量。第十八届中央全面深化改革小组从2014年1月22日召开第一次会议,到2017年8月29日为止,一共召开了38次会议。

   与改革在中国历史和当代的重要性和丰富实践相比,对于改革的研究显得不足。目前,对于改革的研究,主要是由经济学家来完成,他们从经济学理论出发来对改革进行回顾、解释和评论,探究改革成功或失败背后的经济逻辑。本文试图从制度分析的角度提出一个研究中国改革的分析框架,对38次中央深改组会议进行文本分析,讨论中国改革背后的制度逻辑,最后提出一些进一步推动中国改革进程的基本设想。

  

一 中国改革的制度分析:一个分析框架

  

   通过引入约翰•塞尔[3]的社会实在论,我们可以将改革界定为一种制度现象,改革过程是一种制度取代另一种制度,改革结果是对社会实在的重新建构。改革过程是对社会博弈规则的调整,通过对规则的变革来改变社会成员的激励与约束,从而试图实现预期的社会效果。在“什么是一个制度?”一文中,塞尔对其有关制度理论的主要观点及其与社会实在之间关系进行了总结,并给制度下了一个简单而精练的定义:

   “什么是一个制度?一个制度是任何被集体接受的规则系统(程序、实践),这套规则系统能够创造制度事实。这些规则的典型形式为:在C之下,X算作Y(X counts as Y in C),通过这些形式实现一个物体、人或事实状态X被赋予一种特别地位,即Y,这种新的地位能够使得一个物体或一个人能够实现仅凭其自身物理结构而不能够实现的功能,但是这本身要求功能赋予。因此,制度事实的创立过程也是集体赋予地位功能的过程。……这样,整个分析让我们理解关于集体意向性(Collective Intentionality)、功能赋予(the assignment of function)、地位功能赋予(the assignment of status functions)、构成性规则(constitutive rules)、制度事实(institutional facts)与道义性权力(deontic powers)等之间的系统关系。”[4]

   通过这一定义可以看出,任何改革最终都会涉及社会实在的调整、变革与建构,这些社会实在是社会运行的基础,而改革过程是通过制度变革来创造和建构制度事实和社会实在。改革是以集体意向性为基础,通过对功能赋予进行变革,以使得一部分人获得地位功能,另一部分人失去地位功能。这样,改革、制度和社会实在之间建立紧密联系。对此,经济学家许成钢[5]有清晰的认识,他直观地认识到改革与制度之间内在关系,将中国改革的成功与问题同时归功于“地区分权式威权体制”(a regionally decentralized authoritarian system),认为这一体制导致了中国改革中两种独特的现象,即地方竞争与地方政府改革激励、地方制度实验。

   引入制度主义的观念,将改革看作是一种制度现象,改革过程也是制度供给过程。改革涉及实质性制度供给,这些制度会直接对社会中人员行为产生影响,这也是经济学家经常讨论的制度安排,如家庭联产承包责任制等,这些制度安排都是与一些领域和情景相联系。改革还涉及程序性制度供给,这些制度一方面会决定前一种制度是如何产生的,即改革的决策规则,另一方面也会决定改革制度是如何落实的,尤其是如何激励政府官员将制度转化为行动,即改革的治理制度。改革的决策规则、改革制度和改革治理制度构成了改革中三种主要的制度供给。

   这样,结合埃莉诺•奥斯特罗姆[6]的制度分析与发展框架(Institutional analysis and development, IAD),尤其是其多层次制度分析理论,本文建立了一个“改革的制度分析”框架,来对中国改革研究进行分析(见图1)。这一分析框架可以提供一套分析中国全面深化改革的元语言,对中国改革过程进行描述、解释、诊断和建议。

   从图1可以看出,改革过程涉及操作层次选择和集体层次选择等两类选择,主要由改革的决策规则、改革制度和改革治理制度等三类制度构成,涉及复杂的制度系统和制度嵌套关系。a—b—c/d则构成了集体选择的链条,也是最重要的改革链条,在这一选择情景中,改革制度和改革治理制度会产生,他们会直接决定改革的成效。c/d—e/f—g构成了操作选择的链条,它涉及对改革试图影响的民众和官员的制约,改革效果主要是受到改革制度和改革治理制度影响,希望激励民众和官员的合作行动实现良好的改革成效。h—g—c/d/a构成了反馈机制的链条,它会对改革的预期效果与实际效果进行评估,来发挥正反馈或负反馈作用,从而强化改革或修正改革。h是改革的评价标准,它通过对改革效果进行价值评估和判断而发挥反馈作用,对改革过程中不同类型制度产生影响。

  

二 改革的决策规则:为改革制度和改革治理制度选择设计合理规则

  

   对于改革的决策规则而言,其核心内容是改革的权力配置制度、注意力分配制度和决策选择制度,这些制度共同决定了改革制度和改革治理制度的选择机制。2014年1月22日,中央全面深化改革领导小组第一次会议就通过了《中央全面深化改革领导小组工作规则》、《中央全面深化改革领导小组专项小组工作规则》、《中央全面深化改革领导小组办公室工作细则》等三个规则,并审议通过了中央全面深化改革领导小组下设经济体制和生态文明体制改革、民主法制领域改革、文化体制改革、社会体制改革、党的建设制度改革、纪律检查体制改革6个专项小组名单,这些规则和组织体系构成了中国当前推进改革的决策规则。在各省推行改革中,湖北省于2016年出台了《湖北省全面深化改革促进条例》,主要目录包括:总则、目标任务、工作职责、决策与实施、保障与激励、监督与考核、法律责任和附则等八部分内容,这是迄今为止唯一将改革上升到法律高度的省份,这也是从制度上对改革的决策规则进行明确的典型案例。

   改革的权力配置制度涉及改革制度和改革治理制度的制定权在中央、部门和地方之间配置,这也是顶层设计与基层探索相结合需要讨论的主要内容。这一制度是对哪一级政府对什么样的改革拥有规则制定权的分配,有些改革制度的制定权配置在中央政府,有些属于中央的各部委,还有一些属于各级地方政府。2013年12月30日,中共中央政治局召开会议,决定成立中央全面深化改革小组来推行改革。在这次会议中,对中央全面深化改革领导小组的职责进行了界定,即“中央全面深化改革领导小组负责改革的总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实,主要职责是研究确定经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度等方面改革的重大原则、方针政策、总体方案;统一部署全国性重大改革;统筹协调处理全局性、长远性、跨地区跨部门的重大改革问题;指导、推动、督促中央有关重大改革政策措施的组织落实”。目前,中央全面深化改革领导小组在改革制度的制定权中实现了小组领导之下的专项小组制,小组拥有中央改革制度的最终制定权,专项小组类似于政策子系统(Policy subsystems),它负责对一些具体领域的改革议题提出建议和方案,专项小组是通过分权进行平行运行和提升改革制度制定的效率重要制度安排。

   应该说,成立深改组来推动改革是十八大以来全面深化改革的重要特点。十八大以前的改革,更多的是一种以自下而上改革为主导的改革模式,它强调地方改革实验,以及中央对地方改革实验的总结与推广。对此,德国学者韩博天(Heilmann)称为实验主义政策制定,他将中国改革经验总结为:“中央政策制定者鼓励地方官员创造性解决问题,然后将地方经验转化为国家政策,这一政策过程是中国经济转型的典型特征。”[7]。他将这种实验主义政策制定概括为“以点到面”的途径,认为中国政策过程包括试点、典型经验扩散和全国政策的形成等三个政策阶段。深改组的成立则意味着中国开启了自上而下改革为主导的改革模式,更加强调改革的系统性、协调性和整体性,改革试点是一种在中央政府授权下的地方改革行为[8]。中国希望通过全面深化改革领导小组来领导改革,更好地实现顶层设计与地方探索的有机统一,强调调动中央与地方两个积极性共同推进改革。

改革的注意力分配制度涉及哪些改革议题纳入集体选择的情景,重点和优先考虑哪些改革事项,注意力分配制度起到了一个改革制度和改革治理制度的过滤机制作用。这说明,改革能否将注意力分配给最重要的改革议题,并及时出台改革制度,对于整个改革成效显得十分关键和重要。目前,中央对改革的注意力分配主要是通过时间配置、空间配置和规划制定三种制度来实现。注意力配置总是与时间联系在一起,正是因为时间有限性导致了注意力资源的有限性,对于领导者而言,时间资源是最重要的资源之一。对改革分配时间资源,这一时间窗口为改革制度的出台奠定了基础。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中国行政管理》2018年第6期

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