刘山鹰:监督出门 钳制三军——《监督法》给我们带来什么?

选择字号:   本文共阅读 3688 次 更新时间:2006-09-14 21:57:25

进入专题: 监督法  

刘山鹰 (进入专栏)  

  

  8月27日,全国人大常委会通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》,并将于2007年1月1日正式施行。

  由于“富士康事件”等新闻热点吸引了公众的注意力,人们对于《监督法》的出台并未给予太多的关注。如果仔细看《监督法》,则可发现中国的民主政治正在向更为实际的方向推进,各级人大常委会将成为民主政治极为重要的活动场所和推动力。

  其一,它体现了兼容“中国特色”与民主政治的努力。民主政治是大势所趋。市场经济的发展一方面导致利益的多元化及其相互竞争,另一方面则导致这种竞争向政治领域延伸,不同利益群体参与政治的积极性不可避免呈现高涨的态势。从总体上看,中国的民主政治具备了初始的动力条件。不过,世界各国民主政治发展的进程也显示,民主政治的发展期,也是社会动荡多发期。由于政治参与热情突然之间的过度释放,“参与爆炸”,各政治利益群体无法达成政治共识,社会陷入迷茫和混乱;政治枭雄趁机而起,你来我往,恶始恶终,让人徒生“悔不当初”之叹。

  如何在发展民主政治的同时,又维护社会的稳定和秩序,实在是一个高难度的政治命题。所以,以“中国特色”保持稳定,以民主政治展拓未来,就成为中国政治发展方向性选择中的优先考量。在中国既有政治体制中,既能体现中国特色,又能体现民主政治的机构,是人民代表大会。以人民代表大会承载“中国特色”和民主政治的双重任务,必须赋予它明确、足够的权力和职责。《监督法》的出台就是一次明确的授权行为,它赋予各级人大常委会以监督“一府两院”明确具体的职权。

  其二,《监督法》体现了如何合理调整中央地方关系的努力。仅仅把《监督法》理解成加强人大常委会对于同级“一府两院”的横向监督,在对其政治功用的考虑上似有不足。现在的中央地方关系面临一个现实问题,是居高不下的信访量和反映出来的大量社会矛盾。信访的实质是人民群众的不满,有多少信访量就有多少人民群众的不满。《信访条例》出台后,虽然情况有所缓解,但没有从根本上解决问题,矛盾仍在。造成群众大量信访的原因,很大程度上在于地方“一府两院”的不作为和乱作为。由于信访问题难以在当地解决,信访群众只能纷纷进京,在客观上形成“地方欠帐、中央买单”的局面,给中央政府造成很大的压力。

  平心而论,如果法律和中央政策能够在地方得到很好的执行和贯彻,怎么会有那么多的上访呢?但是,如果把出现问题的原因仅仅归结于地方“一府两院”,又有欠公平——怎么能够指望地方“一府两院”在没有切实监督的情况下,会只做好事不作坏事呢?

  事实上,地方“一府两院”不缺监督,缺的是制度化的民主监督。只有制度化的民主监督得以切实运行,“一府两院”的权力得到就地监督,中央才能从总是“买单”的尴尬处境中解脱出来。《监督法》在一定意义上是中央监督权力的下放。以往,对于地方政府的刚性监督权力在中央手中。随着地方政府管理事务范围的扩大,中央直接监督约束地方政府,越来越力不从心。因为这样的监督天然存在不足,以一当十、当百,甚至当千,信息不对称,鞭长莫及,摁下葫芦起了瓢,客观上形成了地方对于中央的车轮战。所以,利用现有的制度架构,充分挖掘人民代表大会这个根本政治制度的潜力,以各级人大常委会监督地方“一府两院”,就成为必然的选择。

  从《监督法》的通过,可以看出:

  其一,充分发挥各级人大常委会的作用将成为“加强和改善党的领导”的基本制度平台,各级人大常委会将成为实现“党的领导、人民群众当家作主和依法治国的有机统一”的重要载体,常委会将从人们心目中的政治“二线”走向政治“一线”。十六大提出,中国的民主政治要坚持“党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一”,此次《监督法》出台,可视为将上述三者统一贯彻实施的一次具体探索。联系各级党委减少副书记的职数,地方党委书记兼任人大主任成为普遍性的安排,可以发现,执政党越来越重视“议会政治”,越来越重视通过发挥人大常委会的作用来实施执政党的影响力,各级党委将会更多地学习如何通过人大常委会这个权力机构依据《监督法》等法律文件,实施对于“一府两院”的监督和领导。

  其二,各级人大常委会成员专业化、年轻化的趋势将越来越明显。《监督法》赋予各级人大常委会巨大的权力,这必然对提高人大常委会成员的专业化素质提出了高要求,专职常委制可能在省级、副省级人大常委会进行推广,否则难以实现对于“一府两院”的监督,难以实现《监督法》的立法意图。同时,联系刚出台的的党政干部任期制的规定,各级党政干部从“一线”退居人大“二线”的可能性大大减少,各级人大常委会的年轻化是大势所趋。

  其三,《监督法》让有关违宪审查主体的争议基本结束。此前,关于违宪审查的主体究竟应该是全国人大常委会还是最高法院,在学术上存在不同意见。《监督法》出台,无疑是进一步明确和强化了全国人大常委会的地位和作用,更加具体地规定了人大常委会与“一府两院”的关系。《监督法》还明确规定全国人大有权提出议案,要求最高法院或检察院对其司法解释予以修改、废止,甚至全国人大常委会可以作出法律解释的议案。这些规定弥补了《立法法》的空缺。此后,“两高”在作出司法解释时,不得不考虑全国人大常委会是否会提出不同的意见。从《监督法》的具体规定看,关于违宪审查主体的争议在事实上基本结束,由最高法院来行使违宪审查权力的意见没有被接受。

  《监督法》的出台,是涉及政治体制、国家权力配置和运行的大事,要把大事做好,需要一些具体细节的衔接,仅举两例说明。

  其一,非常委的人大代表该如何更好的发挥监督作用。现在出台的是《人大常委会监督法》,而不是《人大监督法》,也就是说,《监督法》授予的权力主要是给各级人大常委会的,而不是给各级人民代表大会的。除了各级人大开会期间以外,非常委的人大代表很难发挥切实的作用;而从法理上讲,各级人大常委会又必须向同级人民代表大会负责,受其监督。所以,要把好事办好,需要有关的实施条例进行细化。比如,多少人大代表联名提出的问题,同级人大常委会必须受理并作出决定。如果没有这些规定,那各级人大常委会就会成为超越于同级人民代表大会的机构,民主性会打折扣。

  其二,委员长会议和主任会议应该有明确的议事程序和规则。《监督法》中规定的提出质询案、组织特定问题调查委员会、提出撤职案等,或需要委员长会议或主任会议转交,或需要其提出,或需要其审议,可见其在《监督法》中的地位非常关键。这就需要委员长会议或主任会议有清晰明确的议事规则和程序,或投票或协商,或需要公开或不必公开,不同意见是否记录在案等等。这样的规定更具体、更具有操作性,才使各级人大常委会对于“一府两院”的监督更清晰,也更让人信服。

进入 刘山鹰 的专栏     进入专题: 监督法  

本文责编:frank
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:待整理目录 > 良治研究
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/11044.html
文章来源:作者授权天益发布

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2018 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网