刘小妹:人大制度下的国家监督体制与监察机制

选择字号:   本文共阅读 515 次 更新时间:2018-06-12 00:07:03

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刘小妹  
正是在这样的理论背景和现实语境中提出来的。

   (三) 与人大代表相关的公职人员的分类监督机制

   与人大代表相关的公职人员分为人大代表、人大代表选举或决定的官员、兼任党政领导干部、人员的人大代表三种类型, 其能否纳入国家监察委员会的监察范围, 以及如何监督, 也应分而论之。

   1. 国家监察委员会不能监督人大代表

   国家监察委员会的监察范围是全面覆盖所有行使国家权力的公职人员, 目前官方发布、学者观点和立法方案中列举的监察委员会监察范围都不包括人大代表, 因此国家监察委员会能否监督人大代表就取决于对人大代表的履职行为是否属于行使公职的界定, 以及对作为兜底性规定的“其他依法行使公共职务的人员”的理解和解释。

   现行宪法第2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”代表法第1条规定:“为保证全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表依法行使代表的职权, 履行代表的义务, 发挥代表作用, 根据宪法, 制定本法。”第2条规定:“全国人民代表大会代表是最高国家权力机关组成人员, 地方各级人民代表大会代表是地方各级国家权力机关组成人员。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表, 代表人民的利益和意志, 依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权, 参加行使国家权力。”可见, 人大代表是国家权力机关的组成人员, 是人民代表大会组织上、权力上的主体, 也是人民主权的“象征” (stand for) 和“行动” (acting for) (1) 。正是基于代表与人民之间的代表与被代表关系, 代表在各级人大中不是为自己的利益而行动, 而是代表选民和人民的意志, 并为选民和人民的利益而行动。代表的这种“公益性”使得代表法将代表在人大的履职行为定性为“职权”, 并规定各级人大代表通过依法执行代表职务, 参加行使国家权力。

   各级人大代表代表人民的利益和意志, 执行代表职务, 参加行使国家权力, 意味着代表的行为也属于公职行为。然而, 行使公职的人大代表是否属于国家监察委员会监察范围内的“其他依法行使公共职务的人员”, 还需要对人大代表行使公职中的权力要素的性质予以考虑。国家监察委员会是一个与行政机关和司法机关平行的执法监督机关, 是监督国家机关工作人员职务行为的专门的反腐败机构。即国家监察委员会是在法治建设和法治反腐的需求下, 以“把权力关进制度的笼子”为目标, 对法与权关系的严肃回应, 因此其所监督的“权”是在法治约束之下的权力。而以民意为基础的人民代表大会和人大代表是作出政治判断、政治决策的立法机构和人员, 其行使的权力是基于选举和信任的民主性、政治性权力。政治与法律、民主与法治、政权与治权的二元视角下, 人大代表行使公职中的权力要素的性质与作为国家监察委员会监督对象的公职行为中的权力要素的性质是不同的, 因此除非对“其他依法行使公共职务的人员”的概括条款做扩大解释, 否则人大代表在理论上不能纳入国家监察委员会的监察范围;即便以扩大解释的方式将人大代表纳入监察范围, 也需要运用将政治问题法律化的法治技巧予以转化。

   此外, 如前文所述, “二元”监督体制中, 对人员的监督是否会在事实上形成对人员所在机关的监督是判断监察委员会监察范围的一个标准, 即如果监察委员会对人员的监督, 会在事实上产生监督制约人员所在机关的效果, 那么这类公职人员就不应纳入监察委员会的监察范围。具体而言, 在人民代表大会制度下, 人大是国家权力机关, 按照民主集中制的原则产生“一府一委两院”, 并对其予以监督。因此, 由人大产生的“一府一委两院”之间可以形成相互制约的权力关系, 但是“一府一委两院”都不能与作为权力机关的同级人大之间形成权力制约关系, 否则就悖离了人民代表大会制度和民主集中制的权力理念与权力结构。 (1) 因此, 在监督国家机关和监督国家机关工作人员的“二元”监督体制中, 人大是监督国家机关的主体, 可以对国家监察委员会进行监督;国家监察委员会是监督国家机关工作人员的主体, 不能对与其平行的人民政府、法院、检察院进行机关监督, 更不能对产生它的人大进行机关监督, 否则人大与监察委员会之间就会形成两个国家机关之间的相互监督, 实质上就是一种权力制约关系。人大是由人大代表组成的, 对人大代表的监督势必在一定程度上影响代表在人大的表决行为, 进而形成对人大事实上的监督和制约, 可见国家监察委员会监督人大代表不符合人民代表大会制度和民主集中制原则的要求, 也有违监察委员会监督人员的职责定位。

   综上, 虽然人大代表在一定意义上也是代表人民行使管理国家和社会事务权力的公职人员, 但是无论是基于人大代表行使公职中的权力要素的性质, 还是基于代表理论与人大代表的监督路径、人大制度与国家机构间的权力结构关系, 以及“二元”监督体制下监察委员会监督人员的职责定位, 人大代表都不应纳入国家监察委员会的监察范围。即人大代表虽然也在一定意义上具有公职人员的性质, 但是不能通过扩大解释“其他依法行使公共职务的人员”的范围, 而将其纳入监察委员会的监察范围。

   2. 人大选举或决定的官员应接受人大和国家监察委员会的双重监督

   理论上来说, 民意机关选举或决定的官员是与选举共进退的政务官员, 应由选举单位进行民主监督。实践中, 一方面人大及其常委会针对其选举或决定的官员的违法违纪行为, 通常难于主动提出免职、罢免或撤职, 往往仅是在其他途径问责后履行一种程序性“手续”, 而非一种实质性监督, 监督效果差强人意。另一方面, 人大选举或决定的都是各国家机关的正副职领导干部, 如“一府一委两院”的“一把手”, 拥有比较集中的权力, 往往是监察委员会监察的重点对象, 也是反腐败的重点区域。如此, 为加强对人大及其常委会选举或决定的官员的监督, 应加强人大监督与国家监察委员会监督的合作, 健全人大选举或决定的官员接受人大和国家监察委员会双重监督的机制。

   3. 监察委员会对党政领导干部代表的有限监督

   如前所述, 从法理上和监察立法上看, 人大代表既不应纳入, 也未纳入国家监察委员会的监察范围, 但是由于我国的人大代表实行的是兼职代表制度, 而且党政领导干部、人员当选人大代表的比例是比较高的, 因此相当比例的人大代表将因兼具领导干部、公职人员、党员的双重身份而事实上受到监察委员会 (纪委) 的监督。以十二届全国人大代表构成为例, 党政领导干部代表1042名, 占代表总数的34.8%, 比上届降低了6.93个百分点。 (2) 全国和地方各级人大代表中的中共党员的比例就更高了, 基本维持在70-73%。这些来自政府、法院、检察院、人民团体、企事业单位的领导干部、公职人员、党员, 在其本职岗位上都属于国家监察委员会 (纪委) 的监察范围。又由于人大关于立法和重大事项的决议, 都是由组成人大的代表按照“多数决”的投票表决规则来作出的, 因此国家监察委员会 (纪委) 对这些党政领导干部、公职人员、党员代表在本职岗位上公职行为的监督, 也会在一定程度上影响人大的表决机制, 进而在事实上形成对人大的监督和制约;反过来, 这些本为监察委员会 (纪委) 监督对象的党政领导干部、公职人员、党员亦可以利用其人大代表的身份和职权, 依托人大对监察委员会的监督权, 牵制监察委员会对其的监督, 使得基于公职人员的身份对人大代表的监察监督与人大代表本身所享有的代表职权产生一定的利害冲突, 继而形成对监察委员会所行使的监察权事实上的制约。即人大代表与党政领导干部、公职人员、党员的双重身份, 使得对其的监督在国家监察委员会与人大及人大代表之间形成了双重的反向监督。

   针对监督党政领导干部代表中的上述问题, 从逻辑上可以有三种解决方案:一是, 推行人大代表的专职化。但是, 如前文所述, 人大代表兼职制度是涉及到代表理论和选举制度, 进而涉及到人大制度合法性的基础性制度, 改革兼职制度可谓是牵一发而动全身的人大制度改革, 因此不宜冒然推进。

   二是, 将当选人大代表的党政领导干部、公职人员、党员, 纳入人大代表的监督机制中, 而排除在国家监察委员会的监察范围之外。如前所述, 基于我国的人大代表理论与选举制度, 代表与选民、选举单位的纽带关系相对较弱, 难以形成有针对性、实效性的监督。如果选民或原选举单位对代表的监督作用十分有限, 那么把党政领导干部、公职人员、党员代表仅仅置于人大代表监督机制中, 将在事实上导致这些领导干部行使国家权力的公职行为失去有效的监督, 而形成权力腐败的制度性漏洞, 这与全面推进依法治国, 将权力关进制度的笼子里的改革目标不相符, 因此也不可取。

   三是, 将党政领导干部和人员代表纳入国家监察委员会的监察范围, 并基于其人大代表的身份, 建立不同于一般监督对象的特殊监察机制。以实践为导向是中国法治建设和法治理论的重要特质, 因此笔者认为, 一方面, 基于对党政领导干部和人员代表监督的实际需要, 以及选举制度和代表理论不宜大幅改革的政治现实, 将党政领导干部和人员代表纳入国家监察委员会的监察范围不失为一种可以探索和研究的方案。当然, 将党政领导干部和人员代表纳入监察范围必须同时注意以下几个方面的问题:第一, 监察委员会是对党政领导干部和人员代表的监督, 而非人大;第二, 人大代表的履职具有民主性和政治性, 监察委员会对党政领导干部和人员代表的监督要与选民的监督平衡、协调;第三, 监察委员会对党政领导干部和人员代表监督的依据、限度、程序等, 可以不同于对其他国家机关工作人员的监督;第四, 监察委员会对党政领导干部和人员代表监督也要尊重宪法和法律赋予人大代表在人身和言论上的保障性权利, 特别是尊重各级人大常委会依法享有的批准限制人大代表人身自由权利的许可权。另一方面, 国家监察委员会对党政领导干部和人员代表的监督, 将在一定程度上形成人大与监察委员会相互监督的事实, 而且党政领导干部和人员代表在代表结构中的占比越大, 这种相互监督的制约性就越强, 就越与人民代表大会制度的权力理念和权力结构难于融合。因此, 为了应对将党政领导干部和人员代表纳入监察委员会监察范围导致的上述困境, 一是要进一步优化代表结构, 特别是降低党政领导干部代表的比率, 二是要科学设置人大监督监察委员会的具体方式。这两项举措可以在一定程度上弥合人大与监察委员会之间形成的反向监督制约关系。

   (四) 兼职代表制下人大对监察委员会的监督方式

   监察体制改革不仅设立国家监察委员会作为与一府两院并行的新机构, 而且涉及到人民代表大会及其常委会、人民检察院、行政监察部门等现有机构及其职权的调整、衔接和分工合作, 是关乎“国家重大宪制结构变动”[18]的重大政治改革。而且, 在全国范围内建立的监察委员会系统, 可能是当代世界各国同类机构中权力最大最集中的[19], 因而其行使权力的行为更加需要加以有效制约, 包括监察系统的内部监督、对监察权的外部监督和法治保障三大体系, 其中外部监督中最为重要的就是人大的权力监督。

人大应以什么样的方式来监督监察委员会, 与“二元”监督体制下人大与监察委员会的关系, 以及兼职代表制下监察委员会对人大代表的实际监察范围有直接关系。首先, 监察委员会不宜向人大报告工作。关于人大对监察委员会的监督方式, 大多数学者认为监察委员会应该向人大报告工作, 理由大致有三点:一是, 一府两院要向人大报告工作, 监察委员会作为与一府两院并行的“一委”, 也应当向人大报告工作;二是,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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