路乾:“土地财政”是中国伟大的制度创新吗?——兼与赵燕菁商榷“土地财政”

选择字号:   本文共阅读 446 次 更新时间:2018-06-08 00:26:10

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路乾  

   “土地财政”是中国城市化的一项独特的制度安排。近来,有观点认为正是“土地财政”推动了城市化的高速发展。此观点更进一步宣称,“土地财政”是中国特色的伟大制度创新。其中最显著的,是赵燕菁《土地财政: 历史、逻辑与抉择》一文。赵教授在文中反复提到,“‘土地财政’前所未有地改变了中国城市的面貌,甚至成为了全球经济成功与问题的根源”,“中国特色发展道路的核心,就是‘土地财政’”,“中国城市伟大成就背后的真正秘密,就是创造性地发展出一套将土地作为信用基础的制度——‘土地财政’”,“可以说,没有这一伟大的制度创新,中国特色的城市化道路就是一句空话”。正值土地改革的重要时期,有必要通过学术交流理清思想。本文从理论、历史、政策建议等方面与赵文商榷,同时回答为什么要改革土地制度。

  

经济理论的探讨

  

   伴随中国快速的城市化,在过去十多年中,土地出让面积和收入大幅增加。2000年-2016年,常住人口城市化率从36.22%提高57.35%。据中经网统计数据库和中国国土资源年报,自2003年至2015年,国有土地出让面积达到318万公顷,共实现土地出让收入251100.05亿元。2015年的国有土地出让收入是2003年的10倍(见附录表一)。

   赵文认为,城市土地国有和农村土地集体所有,为城市政府征地和垄断土地市场提供了条件,从而使政府获得了巨大的卖地收益(也即土地财政)。政府用土地作为信用基础融资,投资于道路、学校、公园等公共品的建设和维护,从而进一步提升了城市土地房屋的价值和城市建设。本文先探讨赵文的理论假设和逻辑推理。

   (一)城市土地价值的来源

   赵文宣称,“城市的特征,就是能提供农村所没有的公共服务。公共服务是城市土地价值的唯一来源。城市不动产的价值,说到底,就是其所处区位公共服务的投影”。

   这个论断所隐含的理论假设,是古典经济学中的生产要素价值论(或生产成本价值论),即生产要素的投入是价值的来源。在这里,城市被看作是一个生产公共品的企业,生产的产品价值,取决于生产过程中的要素投入。赵文中主要指城市建设中的资本投入。

   城市建设投入为土地创造价值的观念,禁受不住实践的考验。中西部有许多鬼城空城,并不缺乏开阔宽大的道路、美轮美奂的音乐馆、漂亮而整齐的公园,但唯独缺乏人气。在这些城市,政府的公共品投入,并没有带来土地价值的提升。其原因是,生产和要素投入未必能为产品创造出市场需求。如果仅靠生产就能创造出需求,那商业就变得非常简单,不需要广告、营销、品牌,只要企业不断投入要素、努力工作、改进技术,企业就可以经营运作。然而,企业所生产的产品如果无法满足市场需求,会轻易地被市场淘汰。同样的,人们在哪里居住、工作与生活,并不完全取决于基础设施、公共服务。公共服务只是影响人们居住需求的多种因素之一。如果政府规划和生产的城市产品无法带来需求,公共服务就不能成为城市土地和房屋的价值来源。

   经济学的发展早已抛弃了生产要素价值论。门格尔及其跟随者引入了边际主义,开启了主观主义的价值理论。马歇尔在《经济学原理》中,综合了供给和需求,提出了价格由供给和需求共同决定的理论。费雪的利息理论指出,资产是产生收入流的基础,而资本是资产的价值,是未来收入流的现值。城市也好,企业也好,建设或生产的产品价值,并不取决于前期投资的高低,而取决于未来收入流的现值。未来收入的价格,是在将来由市场供给与需求决定的。如果城市规划专家错误地预测了人们的需求,无论提供多么好的公共品供给,也无法为城市创造出收入流,更不会带来土地价值的提升,只留下了鬼城、空城的一地鸡毛。

   赵文的“生产要素价值论”认为,城市发展的关键是为公共服务提供一次性投资。赵文认为,只有资本积累跨过一个门槛,就会创造出持续的收入流,进一步转化为资本并加速积累:“一旦原始资本(基础设施) 积累完成,就会带来持续税收。这些税收可以再抵押,再投资,自我循环,加速积累。”但是,创造没有需求的资产,并不一定会获得收入流,也就更谈不上什么资本积累。如果投资巨大,不但创造不了资本和收入,还会带来巨大的债务。当前许多中西部城市所积累的大量债务,正是这个错误的城市发展观念带来的。

   在该理论指引下,赵文认为“计划经济”在本质上是“通过自我输血,强行完成原始资本积累的一种模式”,“在计划经济条件下,经济被分为农业和工业两大部类,国家通过工农业产品的剪刀差,不断将农业的积累转移到工业部门。”赵文对计划经济失败的解释,是工业化耗尽了计划经济积累的资本,“中国建立起初步的工业基础,但却再也没有力量完成城市化的积累”。但是,赵文没有认识到,计划经济失败的原因,正是这种基于生产要素价值论的理念。计划经济认为投资于工业,尤其是重工业,就可以积累资本,但事实上,大量的投资不但没有带来剩余,反而带来了贫穷、债务,以及收入不平等(林毅夫,1994)。用计划经济的方式布局战略性产业,搞重工业,搞粮食统购统销,被历史证明都失败了。用这套理论再去搞城市化,注定也是失败的。

   (二)城市化与土地财政的因果关系

   赵文认为,中国城市的快速发展正是因为土地财政:“急剧膨胀的‘土地财政’帮助政府以前所未有的速度积累起原始资本。城市基础设施不仅逐步还清欠账,甚至还有部分超前(高铁、机场、行政中 心)。成百上千的城市,排山倒海般崛起”,“中国城市伟大成就背后的真正秘 密,就是创造性地发展出一套将土地作为信用基础的制度——‘土地财政’。可以说,没有这一伟大的制度创新,中国特色的城市化道路就是一句空话”。赵文认为,土地财政为城市建设基础设施提供了资金,从而推动了城市的快速发展。

   深圳等地快速的城市化,是因为土地财政提供了基础设施?华为、腾讯、中兴、大疆、顺丰等在深圳的崛起,是因为土地财政提供了基础设施?还是因为毗邻香港的优势,为其聚集了产业和人才?为什么其他基础设施同样良好的内陆城市,却难以产生这些企业?赵文颠倒了土地增值与城市快速发展的因果关系。并非因为土地财政提供了基础设施,城市发展才快,而是因为人们对未来有良好的预期,企业和人才才会来到这座城市,为逐渐升值的房价买单,地方政府建设基础设施的投入也才有回报。先有经济活动,才有地价的上升和公共服务的完善。这与特斯拉的股价估值高、利润低的道理是一样的。并不是因为前期投资高,特斯拉就一定会有市场和利润,而是因为投资者预期特斯拉在未来有市场和利润,才会愿意在前期投资。深圳等城市的发展不是靠土地财政。实际上,土地收入在深圳财政收入中占比不到10%。深圳的发展是因为毗邻香港、有更开放的市场制度等政策优势,从而吸引了企业和人才,并进一步促进了基础设施建设。工业园区向城市的转型,也不是因为土地财政,而是经由招商引资聚集了人气,从而带来了城市的兴起和公共服务的提升。赵文忽略了企业家、产业转型、人口迁徙等因素在城市化中的作用,颠倒了因果关系。

   土地财政并非总会成功。在人口净流入的城市,预期收入增长高于利息率,土地财政更容易成功。开发商预期土地会增值,愿意购买土地使用权,银行才愿意贷款。在人口净流出的城市,预期收入增长低于利息率,土地财政留下了数量巨大而难以消化的地方债务。不是因为土地财政支持了城市化,而是因为经济主体对城市化的高预期收益支持了土地财政。

   (三)城市化与土地所有权的关系

   赵文认为,城市土地国有和农村土地集体所有使政府可以垄断土地市场,赚取较高的土地出让金。“为何中国能走这条路? 这是因为计划经济所建立的城市土地国有化和农村土地集体化,为政府垄断土地一级市场创造了条件。”中国快速的城市化是因为实行了土地公有制吗?

   赵文的逻辑是,城市土地国有和农村土地集体所有,使政府通过征地垄断土地市场,再通过卖地获得土地的外溢收入。土地财政比税收更有效率:“在土地公有制的条件下,任何公共服务的改进,都会外溢到国有土地上。政府无需经由曲折的税收,就可以直接从土地升值中收回公共服务带来的好处”。

   然而,赵文的逻辑与事实不符,地方政府未必能从土地垄断中盈利。如前文所述,土地增值是人口和产业聚集所增加的需求的结果,公共服务的提升并不必然带来土地增值。事实是,扣除城市建设开发和对农民的征地补偿,地方政府并不盈利。不但如此,地方政府对土地市场与规划权的垄断,更扭曲了土地市场、住房市场和信贷市场。

   2008年以来,依靠土地财政的发展模式,极大地提高了地方政府的金融风险。据中经网统计数据库、中国国土资源年报,2008年后,地方政府建立融资平台,土地抵押面积和金额从2008年的16.6万公顷和18107亿元提高到2016年的49.08万公顷和 113300亿元。然而,伴随城市化进程过半和经济结构的调整,土地财政的成本大幅上升。2008年以来,在很多地方,成本占到土地出让收入的一半以上。在中西部地区,依赖土地为工业园区招商引资的发展模式效果不佳,致使政府土地出让净收益大幅下降。新城的建设促使政府转向依赖土地抵押。土地抵押面积和金额从2008年的16.6万公顷和18107亿元上升到2016年的49.08万公顷和113300亿元。在经济下行时,土地评估价值与实际价格之间的差距增大,而中西部省份的真实杠杆率却在2以上,极大地增加了地方债务违约的风险(刘守英,2017)。

   更重要的是,赵文对土地所有权与土地财政的论述,无视有关土地产权的理论与实践:

   首先,赵文混淆了所有权与产权。产权包括使用权、收益权、转让权等,是一个权利束。产权可分割,鼓励了资源在更大范围内被更多人使用,增加了资源的供给。使用一块土地获得收益,并不需要拥有这块土地的所有权。经营长租公寓和酒店,往往租用楼宇,局部改造后获得经营收益。同样,经营一块土地并获得收益,不必获得土地的所有权。要获得土地的外溢收入,不需要土地国有化。只要通过租赁合约获得土地或其上房屋的使用权,就可以享受公共服务的改善所带来的外溢收入。如果政府要获得基础设施建设的外溢收入,可以租用农民的土地,而不必把农村的土地国有化。实际上,在各地基层的实践中,不乏政府以租代征获得土地使用权用于修路等其他建设的案例。这些实践表明,建设城市,获得投资的外溢收入,不需要获得土地所有权。

   其次,所有权与产权在多大程度上分离,取决于产权清晰并能降低相关的交易费用。租客直接租用房东的房屋,往往有诸多不便。家具、地板损坏的责任,由房东还是租客承担,不容易分清楚。所有权与使用权分离后,如果对使用者缺少监督,没有人为房屋维护负责,租客不会珍惜使用,房东也不愿意提供新家具。交易费用太高,租赁市场发展慢,闲置的空房就利用不起来。房屋中介和长租公寓的出现,起到了明晰产权和降低交易费用的作用,将住房的使用权从所有权中分离出来,增加了住房的供给。同样的,明晰产权和降低交易费用,可以促进土地租赁市场的发展,而政府可以租用农民的土地来建设城市。开放市场、明晰产权、完善法治,会开辟出征地之外的城市化方式。

第三,所有权与产权的分离,使得政府垄断土地市场的成本不为零。赵文假设土地财政是比税收低的成本与事实不符。土地财政依赖于征地制度,依靠暴力强拆才能彻底实施。然而,暴力强拆具有较高的成本,带来了与农民的矛盾和大量上访事件,影响了社会秩序与政府信誉。不依靠暴力强拆,近年来征地成本日益高涨,有的地区达到每亩地上百万。说土地公有比税收的成本更低,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中国改革》2017年第6期

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