田飞龙:“大湾区”成香港转型发展枢纽

选择字号:   本文共阅读 203 次 更新时间:2018-06-06 15:09:02

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田飞龙 (进入专栏)  

  

   在政治对抗与普选民主化陷入僵局之际,“粤港澳大湾区”正日益成为香港和解重建的新共识与转型发展枢纽。围绕大湾区的基础设施在不断完善,典型如港珠澳大桥及粤深港高铁。“一地两检”方案因其具有人大决定的宪制合法性及符合香港民意民生利益,故通过本地立法难度不大。“大湾区”已经日益成为香港人尤其是青年人理性思考未来的“最大概念股”。这些有转向自觉的港青不限于投资发展,还包括了求学、就业甚至置业定居等一系列安排。近年来关于香港人在内地享有“同等待遇”的诉求,不外乎是香港人希望“同等”融入内地及国家发展大局的心声。

   就“大湾区”对香港及香港人发展的战略机遇而言,大致有以下三个层面需要说清楚,需要思考及配置到位:

   第一,大湾区战略是国家新一轮改革开放的前沿战略,是香港机遇,但不专属于香港。国家的新一轮改革开放,以“一带一路”作为整合性顶层战略,以国内区域战略(如京津冀、长三角等)作为支撑性战略,大湾区处于这些支撑性战略的结构之中,因此不是天上掉馅饼,不是坐享其成,而是竞争性发展。对香港而言,“一带一路”提供了一个“再全球化”的机遇,为香港经济体获取新一轮全球化之战略优势提供新机遇,但主要是大资本、大企业及高端精英的机遇,而“大湾区”战略则具有地缘性、普惠性、整合性的特点,是香港社会各阶层均可参与的,提供的是香港深度融入国家的综合性机遇,是一种“再国家化”过程。注意香港角色是“参与”,不是“主导”或“引领”,因为国家开放已进入实质意义的“主场时代”,大湾区当中也不乏具有强大竞争力的城市,比如深圳。这种地缘经济对比,早已不是“亚洲四小龙”时代的格局。因此,大湾区要有危机感,香港也要有危机感,要以竞争参与的主调及姿态从容思考和利用这一发展机遇。

   第二,大湾区战略对香港而言是一次“从契约到身份”的历史发展与认同重构过程。就香港社会从1842年以来的内部发展而言,固然是梅因式“从身份到契约”的现代化过程,而且相对成功,建立起高度西方化的制度体系。但正因为香港在1842年即体系性脱离国家治理秩序而完全按照西方模式发展,故1997年回归就必然存在一个“身份再造”的命题与难题。“一国两制”的设计存在实用性和妥协性特征,早期之实践也偏重于“井水不犯河水”,偏重“契约”性的利益关联与尊重,缺乏“身份”性的认同建构与制度化。回归21年,香港青年人与国家之间的精神疏离,甚至本土港独的泛起,与这种“重契约,轻身份”的两制互动模式很有关系。因此,大湾区应“融合式发展”的国家战略而生,就禀有通过“身份”性建构弥补“一国两制”早期工程之不足的国家建构意义。进而言之,“同等待遇”的本质应为“公民待遇”,这需要首先在大湾区统筹实现,作为示范,以扩展至全国范畴。随着国家机遇的开放,“一国两制”既往保护性的分隔管理模式已经实质损害到香港人的中国公民权利及地位,更损害到对香港人的国家整合与吸纳。大湾区战略可以通过广泛的政策创新与制度供给,解决香港人的“公民身份”问题,通过使香港人融入大湾区而最终融入国家。从公民的“身份政治”立场,我们就需要检讨及突破目前主要局限于“经济民生”层面的发展政策,而寻求在“公务行政”层面对香港人的吸纳,使香港人有机会真正参与国家治理与国家公共服务,包括国家向国际社会提供的治理服务。大湾区对香港的吸纳,不能仅以契约式的“利”合,还需要聚焦身份式的“义”合。

   第三,大湾区管理机制需要行政法上的创新,需要高于湾区的国家性管理机关提供国家政策与决策的持续保障。大湾区战略是国家战略的有机组成部分,需要与国家战略配合互动,这就需要国家战略视野的动态决策与控制。大湾区内部制度多元性凸显,产业分工及有序竞争协调难度大,规划细化及城市间协作涉及国家决策角色。因此,大湾区不能仅仅是“经济大湾区”,还必须是“行政大湾区”或“治理大湾区”,需要探索一种适合大湾区体制现实与决策管理需要的国家性行政机关,比如直属中央的“大湾区管理委员会”。这类似法国行政法上介乎省与中央政府之间的“大区”。这种“大区”需要国家法律的明确授权,在行政职能上不必按照普通地方行政完整配置,而是“功能任务取向”,根据大湾区管理需要而精准设置。管委会不取代地方自主合作与管理的基本模式,而是在地方决策不足以解决问题的条件下介入处理,遵循现代治理的“辅助原则”。若无国家性机构的制度安排,大湾区发展可能受制于制度多元性及过高的协调成本而被迟滞。

   总之,大湾区已成为香港发展与青年前途的“最大概念股”,成为国家支持香港繁荣稳定及融入发展的主导性战略。但这一战略机遇不能取代香港人自身的身份自觉与能力竞争,也不能压抑内地有活力城市的发展利益,更不能脱离国家“一带一路”总体战略而偏安于地方一隅。湾区规划即将出台,但湾区对香港的发展机遇之实现却需要国家及香港审慎处理上述关于战略精准定位、身份建构及国家性管理机构创制的三大基础性问题。

   (作者田飞龙——系北京航空航天大学法学院副教授,全国港澳研究会理事)

  

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