周雪光:从“官吏分途”到“层级分流”:帝国逻辑下的中国官僚人事制度

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周雪光 (进入专栏)  
官僚体制运行过程的实际控制权在皇帝、官员、胥吏间的分配实施因事、因地、因时而不同,其内在机制有待进一步探究。近年来关于基层政府行为的研究指出了基层干部在国家治理中至关重要的角色(艾云,2011;冯军旗,2013;何艳玲,2007;欧阳静,2011;田先红,2012;王汉生等,1997;应星,2001;张静,2007;张永宏、李静君,2012;折晓叶、陈婴婴,2011;周飞舟,2007)。虽然这些“吏”职干部正式权力不大,但他们解决实际问题的能力和作用不容小觑。仍以笔者在北方一个乡镇的田野观察为例,每当村庄发生纠纷时,外来干部(镇领导)必须依靠当地干部处理解决,因为后者的地方性知识和社会关系可以有效地缓和或摆平问题。在村庄选举最为紧张的时期,存在纠纷冲突风险的村庄无一例外地由最为得力的当地干部主持进行,外来干部或避而不见或只是在场陪衬。可以说,正是这些基层官员塑造了国家权力的本色。如果没有这些“吏”职基层干部的参与、共谋与变通,就不会有国家或上级政策的落实执行,中国国家的一统体制也就无从依托(周雪光,2009,2011)。

   (四)名与实:官吏分途与国家治理节奏

   周雪光(2014)提出,在中央集权体制中,地方治理的正式与非正式间既互为依赖又充满紧张,在不断调整中保持暂时的平衡。这一调整的重要机制是中央政府在象征性权力和实质性权力之间的转化调节:在“以名代实”阶段,中央政府可以通过明令或默许的方式将实质性权力授予地方官员,以促成有效治理的可能性;与此同时,这种自上而下“授权”的形式维护着前者的象征性权威。在“以实正名”阶段,中央政府转而回收实质性权力,时常通过政治运动的方式来打击地方政府的“偏离”行为,以维护中央政府的权威。如此,在中央与地方的关系上表现为实质性权力下放—上收的周期性波动,在“以名代实”和“以实正名”之间转化。从这一角度来看,官僚体制不同层级间的权威分配随着组织注意力、任意专断权的行使而不断发生变化。

   从官吏分途的制度安排入手来观察这一机制在微观层次上的实际运行,我们不难注意到这样一个结构性特点:身处官僚体制内部的官员对于自上而下的动员最为敏感,因为他们的录用、任命、流动、晋升都受制于中央(或上级)政府的考核奖惩。与此相对的是,胥吏与来自中央政府的指令则是若即若离的关系,帝国官僚体制并没有将下层胥吏纳入正式的管理体制之中,而是由各地长官自行统辖;他们处于官僚体制结构之“边缘的边缘”,其行为具有鲜明的地方性。这并不是说,胥吏不受制于官员的指令调动,但官与吏在体制上的隔膜和游离意味着官僚体制与各地政策实际执行过程的关联只能是暂时的、局部的和有条件的。一方面,胥吏们听从和执行官员的调度和差遣;但另一方面,他们和官僚体制的关系与官僚体制的内部关系有质的不同。胥吏与地方利益有着千丝万缕的联系,这一结构性位置导致他们在官僚体制的运行过程中产生离心倾向。

   官与吏在日常事务中权威关系与隔膜状态的并存,使得意图与解释、指令与执行间的松散关联成为官僚体制运行过程的组成部分。官僚体制的动员与胥吏工作常规编织于一体:自上而下的动员机制左右了官员的行为,但吏的稳定性又造成了动员与常规之间的游离。以上分析表明,官吏分途的结构性安排的一个可能的意义是,胥吏阶层的地方利益在国家与民众间产生了一个重要的缓冲区域,他们在当地有自己的利益群体,与当地乡绅精英建立同盟,把自己编织进了地方性文化网络中(陈支平,1988;杜赞奇,2003)。如此,在一定条件下,胥吏可能在官僚体制向基层社会延伸时扮演了减速消音的角色,从而使得不同地方区域与中央集权之间保持了相对松散(loose coupling)的关系,提高了官僚体制在地方的适应能力。

   新中国时期,国家官僚体制的组织化程度远远超越了历史上官吏分途的二元结构,这也为名实间的转化带来了新的特点。不同区域虽然各自为政,但都由官僚体制的等级结构自上而下地统领成为整体,在高度动员的情况下,可以产生区域间竞争和同步高速运转的情形,整个国家的不同领域和区域随之卷入自上而下的周期性震荡中(冯仕政,2011;周飞舟,2009;周雪光,2012b)。但层级分流模式对这一动员体制产生了重要影响:层级分流造就了地域层级内部高密度的社会关系和稳定的非正式制度,由此影响了信息分布和加工的特点,强化了层层庇护的利益连带结构,使得实际控制权的重心下沉。在中央与地方关系中,特别在中央政府自上而下发动的运动中,地方官员的各种应对举措——发而不动,发而超动,发而乱动——对自上而下的统辖能力产生了极大的约束,使得一统体制与地方治理在大多数时段中保持了相当程度上的松散关联。官吏相对谱系中“官”与“吏”之间的倾斜摇摆程度取决于具体情境中各方的压力和利益。

   概而言之,从官吏相通到官吏殊途,再到层级分流,中国官僚人事制度的历史演变体现了权威体制和地方有效治理之间的微妙平衡,即一方面通过皇权统辖地方官员来维系一统体制,另一方面通过逐级分权来缓和委托—代理的困难和压力。1949年之后,这一平衡体现在“党管干部”与“人事权逐级下放”的一系列制度安排上。如前所述,这些制度安排源自中国国家治理的基本矛盾及其应对措施,与此同时,它们又深刻地影响了国家治理的实际过程。着眼于官吏分途的大历史脉络为我们认识中国国家治理逻辑提供了新的视野。

  

讨论与结论

  

   “官吏分途”是中国官僚体制历史演变过程中的重大制度变迁。这一历史现象在史籍和史学研究中已经多有记载和讨论,本文的贡献是从社会科学角度和“帝国逻辑”理论框架(周雪光,2014)出发,分析官吏分途及其在当代社会的延续和变异,审视其在国家治理体系中的意义。尽管当代政治语言(如干部队伍、基层干部)将历史上官吏分类和分流现象隐去不见,但我们可以从历史脉络中来分辨、解读官吏分途制度在当今社会的遗产。在这一部分,本文将总结和强调官吏分途这一制度安排在中国国家治理中的意义和挑战。

   为什么中华帝国采用了官吏分途这一制度安排?为什么当代中国的官僚人事制度体现为层级分流模式?毋庸置疑,不同的理论取向会提出不同的发生学解释,例如文化使然,阶级分化,理性选择,历史上择优去劣的进化过程,等等。本文从“帝国逻辑”这一组织学角度提出的命题是,官吏分流是帝国官僚体制应对因规模之累引起的委托—代理困难的制度安排,即官僚队伍的庞大和分工精细迫使集权体制采取应对措施,在实际过程中将人事管理权逐级下放,在不同的行政制度下导致了官吏分途和层级分流这两个形异实同的制度安排。本文认为,下层胥吏之所以游离在官僚体制之外,主要缘于帝国官僚体制的组织局限性无法将更为庞大的胥吏队伍纳入正式制度。另外,组织正式化意味着标准化和可信性承诺,这将导致灵活性空间的极大压缩。以胥吏人员编制为例,各地“冲繁疲难”情况不一,而且不同时间点的任务压力也每每不同,无法统一编制;正式名额不足,只能另雇人手;即使有硬性规定,也只能束之高阁(Reed,2000)。这是中华帝国有关胥吏的各种规定只能流于形式的根本原因。介于正式与非正式之间的胥吏制度安排提高了帝国治理的灵活性和稳定性。这一制度安排是国家治理在各种利益、社会文化资源和具体历史条件相互作用的试错过程中演变而成的,并不是所谓理性选择的结果。

   官吏分途给中国官僚体制打上了深刻烙印,塑造了中国国家治理的特点。流动的官与固守的吏以及两者间的鸿沟,使这一体制形成了了一个极为有趣的图景:自上而下以“官”着眼,各地由官府官途相连,全国一盘棋;自下而上以“吏”着眼,各地胥吏各自为政。以今天的组织学理论来看,这一结构有如各独立经济实体的集合体,类似于现代企业制度中的综合企业或联合企业:在大公司的所有权下,不同的子公司从事的活动相互间没有关联;它们各自与总公司的从属关系是通过其他机制(所有权归属、财务核算、人事管理)联系为一体。在1949年之后的层级分流模式中,如上所述,这一图景依然存在,但更多地呈现为层级间的官吏相对谱系。与历史上的官吏分途模式相比,今天地域基础上的层级间官吏相对谱系一方面呈现了更多的连续关联性,另一方面又有着更为坚韧的层层庇护倾向。无论历史上的官吏分途还是当今的层级分流都与地缘(行政区域)有着密切关系,而且最终都是以地缘为边界的。这正是帝国治理的基本模式和核心所在。

   本文提出的“层级分流”模式从宏观上描述了当代中国人事流动的一个重要特征,为解读当前中国国家治理和官僚体制提供了一个新的视角。在微观层次上,我们不妨重新思考一下近年来有关政府激励设计的大量研究文献。这些文献将注意力放在官员的晋升事件、个人层次上的激励机制及其职业生涯轨迹。但本文提出的“层级分流”模式及其所呈现的跨行政区域流动趋势意味着,对于绝大多数官员来说,他们的职业生涯局限在所在县或城市,许多人甚至不会离开自己的工作单位或系统。因此,他们更可能融入地方性社会网络,强化“流动的官”与“固守的吏”这两个群体之间以及行政区域层级之间的边界和距离。晋升锦标赛等激励机制只是针对“流动的官”,对于打破这一封闭性结构的意义微乎其微。因此,本文的讨论指出了着眼于地缘基础上的官员流动及其职业生涯的新的研究方向。

   在宏观层次,我们可以从本文的视角出发,重新审视中国历史上郡县制与封建制之争。王夫之(1975:1)在其巨著《读通鉴论》开篇即言:“郡县之制,垂两千年而弗能改矣,合古今上下皆安之,势之所趋,岂非理而能然哉。”史学文献通常认为,中国自秦以来一直实行以郡县制为基础的中央集权政体,许多文人志士将历史上的种种弊病归因于这一集权体制。在明末清初朝代巨变的大背景下,顾炎武借他人之言感叹道:“今天下官无封建而吏有封建”,并呼吁:“有圣人起,寓封建之意于郡县之中,而天下治矣”(顾炎武,1959:12)。本文的讨论表明,在中国历史上,国家治理实质上恰恰体现了“寓封建之意于郡县之中”的制度安排,即各地流动的官员虽然手执大权,但这一权力在实施中通过胥吏的实际运行过程而与地方性知识融为一体,表现为国家权力在各地的灵活性和差异性。这些地方性差异由于官吏分途,特别是官员流动、胥吏固守而长期制度化、稳定化。也就是说,国家的实际运行恰恰体现了于郡县制架构下行封建制之实。这一郡县制正式制度与封建制非正式制度相结合,在维系帝国一统性的同时带给了各地松散联结的灵活性,成就了中华帝国上千年的绵延历史。当代社会中的层级分流模式在很大程度上延续和强化了这种地域基础上的行政区域割据之势。1949年之后,经过大半个世纪的社会革命和国家建设,今天的国家治理在很大程度上恰恰面对着顾炎武所谓的“寓封建之意于郡县之中”的地方性格局。悲乎?幸乎?

笔者在之前发表的一篇文章中区分了国家权力(皇权)与官僚权力,并讨论了它们各自的合法性基础,它们之间的相互关系及其在国家治理中的意义(周雪光,2013)。本文进一步区分和讨论了官与吏两大阶层以及相应的官僚体制与基层社会结合部(吏)的结构在国家治理中的意义。这两篇文章互为关联,辨识和区分了国家权力、流动的官员、固守的属地官员(吏)三大类群体以及它们之间的关系。依韦伯的理论视角观之,皇权建立在卡里斯马权威与传统权威之上,官僚体制的合法性建立在自上而下的授权之上。本文的讨论意味着,官吏分途导致了这两个群体各自不同的合法性基础、结构性特点和相应的行为特征。就本文关注的属地官员而言,其合法性建立在官僚体制合法性与地方性权力[即杜赞奇(2003)意义上的文化网络的权力]稳定的结合之上。将皇权、流官与守吏三者放在一起来看,官吏分途和层级分流的制度安排为国家治理提供了微妙但重要的演变动力。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《社会》2016第1期

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